工傷職工康復 困境與出路

寧丙文

2013年12月，北京義聯勞動法援助與研究中心（以下簡稱“義聯”）發布了《工傷職工的康復、再就業與社會融入調研報告》。義聯組織的這次調研活動歷時4個多月，通過走訪、電話調研、查閱文獻等方式，對工傷職工的康復、再就業和重新回歸社會的情況，以及有關政策進行了全方位的了解。義聯在調研中發現，我國工傷職工面臨的境況并不樂觀，相當一部分工傷勞動者因為工傷而陷入極度困難的境地，主要表現為：工傷賠付不到位導致醫療和康復難；真正受益于工傷康復政策的工傷職工，僅占非常小的比例；工傷職工就業困難，回歸社會狀況不容樂觀。

2013年12月11日，義聯舉辦了“工傷職工的康復、再就業與社會融入研討會”。來自社會各界的工傷保險研究專家，結合自己的研究實踐，探討了工傷職工康復的困境與出路。

完善法規政策

人力資源和社會保障部社會保險研究所工傷保險研究室主任張軍，在研讀了義聯的調研報告后認為，這是第一次從基層職工的角度，來反映其對工傷康復感受的研究，比較好地反映了現狀。工傷職工能夠實現再就業、回歸社會，是其最好的歸宿，也是我國工傷保險政策的目標。但是，目前我國的法律還沒有規定職業康復是企業必須承擔的責任。參保人員的職業康復還好處理，非參保人員的職業康復問題在法律上還沒有依據。一些中小企業，也沒有能力自行負擔工傷職工的職業康復費用。義聯的調研報告也佐證了張軍的觀點，報告顯示，僅有22.6%的單位在勞動者受工傷之后支付了完全賠償，11.8%的用人單位支付了部分的賠償，而多達65.6%的單位則完全沒有支付賠償。工傷之后，許多勞動者的權益并沒有得到很好的維護：大多數工傷職工沒有得到他們應該得到的賠償，其權益受到了很大的損害。用人單位賠償的缺失，也為勞動者重新回歸正常生活設下了阻礙。

張軍認為，我國現在的職業康復水平還比較低。比如，有的職業康復機構只是讓工傷職工擰一擰螺絲，或者用計算機練習一下打字。歐洲一些國家的職業康復，需要工傷職工有個人意愿和康復能力，他們是先有意愿后培養能力。而我國的做法正好相反，是先培養能力再去找工作，這就導致工傷職工不能找到理想的工作。張軍認為最便捷的渠道，是讓工傷職工回到原單位，但原單位怎么樣才能接收工傷職工呢？這就需要政府給出優惠政策給予支持。由于工傷職工的工作能力與效率會低于其他員工，歐洲一些國家的做法是，從工傷保險基金中提取30%的“缺損費”，補償給接收工傷職工的企業。

義聯的調研報告顯示，勞動者在發生工傷之后，與用人單位保持勞動關系的勞動者僅占18.9%，而78.9%的勞動者沒有繼續上一段的勞動關系。也就是說，在95名接受調查的職工中（93人回答，2人缺失），僅有17名在發生工傷以后仍然和單位保持勞動關系。對于這樣的調研結果，張軍比較認同，但她提醒道，5-10級傷殘的工傷職工在與用人單位解除勞動關系時，可以得到一次性就業補助金和一次性工傷醫療補助金，其數額較大，一般有十幾萬元甚至幾十萬元。這對工傷職工的誘惑力很大，導致其為了眼前利益主動與用人單位解除勞動關系，而勞動關系一旦解除就不可能再享有工傷康復服務，過高的補助金反而使工傷職工的長期利益得不到保障。張軍建議，要通過制度設計讓職工認識到，后續的利益更大，不要輕易與用人單位解除勞動關系。

《勞動合同法》第42條第2款規定，當職工全部喪失或部分喪失勞動能力時，企業不可以解除與工傷職工的勞動合同。原中華全國總工會法律工作部副巡視員關彬楓認為，由于中小企業的負擔過重，各種費用加起來要達到工資總額的40%左右，使得中小企業沒有能力做好勞動保護方面的工作。因此，建議政府考慮出臺相關政策，對中小企業進行減負，使其有能力去做工傷保險相關方面的工作，這也是為了能讓工傷職工更好地分享社會進步的成果。

細化標準措施

義聯的調研報告顯示，工傷康復政策的實施力度仍然不足，僅有少部分人聽說過或者看到他人接受過，真正自己接受工傷康復的職工少之又少，而大部分工傷職工從來沒有聽說過工傷康復政策。張軍介紹，目前我國的工傷康復工作還處在試點階段，尚未完全放開。目前的法律還沒有針對工傷康復期作出專門規定，現在只是在“停工留薪期”內進行工傷康復，而早期工傷康復如何介入，還處于探索階段。

針對個別工傷職工在工傷康復機構“賴床不走”的現象，北京市律師協會勞動法律委員會秘書長馬照輝建議，可以考慮建立勞動標準法。我國目前沒有制定各個崗位的工傷康復身體標準，反而導致出現“標準過高”的現象。因此，可以結合醫務部門的建議，建立一些崗位的工傷康復身體標準，以防止可能出現的糾紛。

中央財經大學法學院講師李海明認為，目前過多地強調把工傷保險待遇與工傷康復相銜接的做法值得商榷，其實將兩者區分清楚可能更容易處理一些。工傷保險待遇給多少就是多少，而職業康復可以對事不對人，量化為具體達到什么樣的康復標準和培訓效果。工傷職工面臨的另外一個問題，就是如何防止被歧視。但反過來講，如果給予了一部分工傷職工過多的“好處”或“待遇”，客觀上反而“歧視”了另外一些工傷職工。因此，要研究職業康復應該提供什么樣的環境，不能太好，也不能太差，要兼顧其他群體。再一個問題是，應放在什么樣的體系里去做職業康復工作，他建議讓殘聯去做，結果可能會更好一些。

義聯在調研中，還發現了現實存在的一個問題：雖然我國出臺了相應政策來鼓勵用人單位接收殘疾人，但是通過個案訪談，義聯了解到一些工傷職工由于戶籍的局限，不能很好地享受到相關的政策待遇。這也是工傷職工享受工傷康復待遇和再就業時，面臨的一個亟待破解的“瓶頸”，需要政府部門采取一些積極措施，更好地維護工傷職工的權益。

加強社會扶助

義聯的調研報告顯示，對于被調查的工傷職工來說，最需要得到政府或有關機構幫助的是“工作信息和工作介紹”（52.6%），這是最直接地關系到他們的生活收入來源的重要因素；排在第二位的是醫療康復，有46.2%的人選擇該項；排在第三位的是“物質補貼和救濟”。通過排在前3位的選擇，可以看出工傷職工偏向的扶助項目基本上都是見效快、比較迫切的項目。職業康復的目的是把工傷職工送回社會和工作崗位，但是怎樣送回呢？這就需要架起再就業的橋梁，需要政府及社會相關機構提供工作信息。

《中國社會保障》雜志編輯向春華認為，工傷康復問題是一項社會系統性工程，不是社會保障部門一家可以解決的，需要社會力量的介入。比如，工傷職工的心理康復不可能由政府獨自來做，可以交給第三方機構去做。再比如，可以考慮給用人單位適當補貼，以鼓勵其接收工傷職工，發揮工傷保險基金在保障工傷職工就業方面的作用。

各國對工傷預防和工傷康復的界定不一樣。比如德國沒有完全界定“醫療康復”概念，是一種“大醫療”概念，從搶救、治療到康復是“一條線”。完成之后，可能有一些有就業意愿的人還可以進入職業康復階段。張軍認為，目前我國強行把治療與康復分開并不科學。我國的很多“三甲醫院”有康復科，可以直接做工傷康復工作，不用治療完了再送到其他定點機構去做康復工作。把工傷康復中的必要內容放到工傷醫療中去，加強治療部門和康復科的合作，可以提高對工傷職工保護的效率和快捷度。對此，向春華認為，雖然現在重視康復科建設的醫院可以直接做工傷康復工作，但有些醫院的康復科力量薄弱，政府也不可能直接投資購買康復設備或引進專業人才，這就導致只能將工傷職工送到其他定點康復機構，也是現實中需要解決的一個問題。

一些單位寧愿繳納殘疾人就業保障金，也不愿招用殘疾人。發生工傷事故后，一些單位寧愿一次性買斷，也不愿繼續聘用工傷職工，就是怕后續有麻煩。馬照輝建議，應探索如何形成一種以雇傭工傷職工為榮的社會氛圍。endprint