論我國召回制度存在的主要問題及危害

摘 要：召回和產品質量差劃上了等號，原本對召回的車企屬意“零召回”和“隱性召回”，由此，產品缺陷帶來的危害就更大。

關鍵詞：召回制度；大眾汽車DSG

中圖分類號：D923.8 文獻標識碼：A 文章編號：1674-7712 （2014） 12-0000-02

一、中國召回制度的現狀

從2004年10月1日開始算起，“中國式汽車召回”剛好走過了7個年頭，正值“七年之癢”，在豐田此次空前的“召回門”事件中走向頂峰，從廣汽本田開始，主動召回贏得行業贊譽到現在視之為洪水猛獸，汽車召回似乎有被妖魔化的勢頭。在此情形下，召回和產品質量差似乎劃上了等號，原本對召回就“羞答答”的車企就更加屬意“零召回”和“隱性召回”，由此，產品缺陷帶來的危害就更大。

（一）合資車召回成為普遍現象

隨著中國汽車市場的蓬勃發展，中國去年已經以1300多萬輛的銷量成為全球最大市場，今年則有可能奔向1500萬輛，甚至是1800萬輛規模，國內召回的案例越來越多，召回的車輛也越來越多。

據國家質檢總局缺陷產品管理中心為汽車召回管理設立的專業網站中“召回公報”資料顯示，自2004年6月18日至2009年12月31日期間，共計發生210余起召回，召回車輛321萬余輛。召回頻率也在逐年上升，從2004年的10次，到2008年的47次，再到2009年的57次召回，而今年1月6日到2月5日一個月時間，就有9起召回案例。

召回一般是有質量缺陷的情況下采取的補救措施，那么召回的車輛越來越多，是否意味著整車質量越來越差？中國質量協會用戶委員會、清華汽車工程研究院等聯合發布的《2009年度中國汽車產品質量與服務質量投訴分析報告（CAAS）》也顯示，2009年中國車主的投訴比2008年大幅上漲了39.7%。但汽車市場增長了46%，質量投訴2008年占67.4%，2009年占45.8%，每萬輛新車的投訴從4.81次降為3.14次，因此說汽車質量是得到較快提高。

整車是由幾萬個零部件組裝而成，難免在一些細節上出現瑕疵。乘聯會秘書長饒達表示，世界上90%以上的汽車召回是由于設計瑕疵，汽車百年來可靠性問題基本解決了，但在新結構設計細節上的疏忽，仍會發生潛在安全風險。如美國CTS公司設計和生產的油門踏板，豐田認可時有疏忽，才出現大量召回。由制造質量造成的召回較少見，召回汽車的數量也不多，CTS公司也否認其制造質量有問題，所以不能用召回衡量汽車質量。

（二）中國尚未發起一次自主召回

質檢總局公告的中國汽車召回按累計數量排名顯示，召回數量前十名分別是廣汽豐田、廣汽本田、一汽豐田、一汽大眾、長安鈴木、東風日產、北京現代、長安福特、豐田進口、東風本田，均為主流企業，其中廣汽本田、一汽豐田、一汽大眾、東風日產、北京現代還是國內乘用車企業的10強企業。召回數量排名前10名的企業有7家是日系車企業，前3名均為日系企業，排名最高的廣汽豐田召回的數量之多超過其總產量還要多，也相當于其所有銷售的車輛都召回過。令人意外的是，上海大眾召回比例幾乎接近零，而上海通用召回比例也只占1.84%。更讓人不懂的是，國內的自主品牌部分企業如天津一汽、長安轎車、比亞迪、江淮為零召回。而現在行業一般認為，自主品牌的汽車質量與做工精良、質量可靠的日系車相比，還是有點差距，這也說明，召回并不等于質量差。

在美國市場，一個企業一次性召回百萬輛以上的車型的案例比比皆是，但中國沒有一起這樣的案例，美國累計召回的車輛在2億多輛，為中國的近80倍。而大家也都知道，同樣的車輛，在美國銷售的質量基本上要比中國的要好，這也說明，召回越多，不等于質量越差。

二、中國召回制度存在的主要問題

西方市場經濟比較發達的國家均以立法的形式確立了本國的產品召回制度。為規范企業的召回行為，我國目前也出臺了一些法規規章，隨著我國有關市場規模的不斷擴大和工業水平的迅速提高，以及消費者不斷增長的維權意識，現行的召回法律體系尚不能滿足市場需求。我國召回的制度比較突出的問題主要表現在以下三個方面：

第一，產品召回立法層次較低，涉及行業有限。我國最早關于缺陷產品召回制度的立法規定是《上海市消費者保護條例》然而該條例作為地方性法規，僅適用于上海市行政區劃。2007年《兒童玩具召回管理規定》、《食品召回管理規定》、《藥品召回管理辦法》開始施行，2013年1月，《缺陷汽車產品召回管理條例》開始實施，這些部門規章雖然立法層次上有所提高，但仍然僅對食品藥品、兒童玩具和汽車等有限的幾個行業有規范效力，而且各個法規彼此獨立運行，缺乏相互協調配合，不成體系，尚無成系統的可廣泛適用于各行各業具有普遍效力的缺陷產品召回程序規定。召回監管主體散見于這些規定中，如藥品、醫療器械等專業性較強的產品由各級藥品監督管理部門負責、汽車產品由質監部門負責等，但卻沒有一個權威的部門統攬全局，使現行召回法律體系松散、低效。

我國目前正在對《缺陷產品召回管理條例（送審稿）》公開征求意見，但該條例也不是法律，仍是行政法規。立法層次低、涉及行業有限的直接危害就是部門的執行力不強，由于前文所述部門規章和地方性法規包括現行的《產品質量法》、《消費者權益保護法》對于缺陷產品召回制度進行了一些規范，但總體來看法律對部門的授權微乎其微，即使各部門想為召回多承擔一些工作，也會面臨幅度越權，甚至種類越權的尷尬處境；如果通過出臺部門規章的形式對一些行業進行監管，又會有自我授權謀取部門利益的嫌疑，何況部門規章的處罰權限也很低。如，《缺陷汽車召回管理條例》規定的對涉事企業罰款最高100萬元，即便如此，對于銷售額動輒幾十億的汽車制造商、銷售商而言，100萬元的處罰也難以對其起到約束作用。

在美國，生產者故意隱瞞產品缺陷，或回避召回責任、放任缺陷產品致人受傷害的，其懲罰性賠償金足以讓企業破產。再召回監管中加大處罰力度，僅靠行政法規規章的權限難以實現，全國人大必須出臺一部法律。另外，我國處罰種類只規定對生產者或銷售者處以罰款，而對消費者的賠償沒有明文規定，消費者最關心的就是如何獲得賠償，因為對企業的罰款與消費者沒有任何關系。應在缺陷產品處罰中明文規定如何對民事賠償。

第二，產品召回行政監管執行力不強。當前我國產品召回行政監管執行力不強，突出體現在“中國式召回”現象，其原因有以下幾個方面：

一是召回產品數量龐大，對有關部門開展工作帶來較大壓力。以汽車行業為例，2004年《缺陷汽車召回管理規定》公布實施10年來，共督促召回370多次、600萬輛以上，而這僅僅是市場上可能存在缺陷產品的一部分。為完成如此繁復的召回，有關部門將投入巨大的人力、物力和財力。與此同時，由于缺少更高層次的法律授權以及人員編制的限制，對于可能存在缺陷的產品難以開展廣泛的、長期的調查取證，這直接影響到對產品召回的監管力度。

二是召回的具體情況復雜敏感，存在地方保護主義現象。以汽車行業為例，在一些欠發達地區，一些稍具規模的車企往往對拉動所在地的GDP具有較大貢獻，地方政府為了保護企業，可能對于產品缺陷調查持消極態度，甚至對上級機關交辦的查處工作也不積極采取行動，致使召回工作的進展遲緩，而對于缺陷產品召回來最重要的就是在最短的時間排除缺陷。

三是缺少對口法律制度，難以對跨國企業的產品召回進行有效監管。東芝筆記本電腦在美國召回，每個美國消費者能得到600多美元賠償，都是一樣的產品，中國用戶卻只得到免費補丁。面對強勢的跨國企業，有關部門的調查工作往往面臨既無法可依，又與其他部門權責交叉，難以單方面采取行動的囧境。所以，我國應先公布實施我國的產品召回法，在有法可依情況下，形成一支高效的執法隊伍，增強我國產品召回法律體系的執行力。

由于物流業的迅速發展，絕大多數的產品都已實現在全國市場內流通，而各省職能部門之間信息不對稱，容易造成不同省份之間相互推諉，從而使召回監管不力。召回制度實施至今，雖然有關法規規定了質檢部門負責召回，但由于缺乏明確的法律授權，各部門不能有效配合，所以不能協調一致。

從地區差別來看，區域發展水平高低不同，各地在財政和人員的配備上參差不齊，如滬，魯等省份設置了專門進行缺陷產品管理的機構，但其他地區域并未建立同樣的機構，基本沒有對產品召回的管理。區（縣）等基層質監部門，其執法人員受到各種條件限制，以對地方的缺陷產品召回監管更難以開展。

筆者認為，執法在法律體系中是至關重要的一個環節。即使在立法上已經建立起了法律體系框架，但不能組織起有效的執法體系，立法工作就會成為空中樓閣而落不到實處。就召回的監管體系來說，在立法工作的同時進行執法體系的資源整合，利用現有人員編制，逐步厘清部門之間的全責歸屬，建立一支強有力的執法隊伍，才能確保召回法律體系的良好運行。

四是沒有認定缺陷產品的配套檢測機構。雖然《產品質量法》第46條對產品“缺陷”進行了界定，但在具體操作層面仍需要更物理性的量化指標。如大眾汽車DSG問題，僅通過對“缺陷”定義的文字表述，難以準確判斷技術密集型的產品。只有通過物理手段，檢測出該設計會使汽車在時速多少公里的情況下變速失靈，使駕駛員不能正常操作，得出該產品將“危及人身”的鑒定結果，才能判定該產品存在缺陷，生產企業應對消費者承擔侵權責任。

三、我國當前的產品缺陷檢測機構存在的問題

（一）技術落后。如果在技術上不能勝任對國外的產品的檢測，就不能對缺陷產品調查提供理由，也沒有證據有關企業在我國發起召回。加入WTO之后，我國履行國際貿易義務的同時，更應該注重捍衛本國入世的各項權利，因為權利和義務是平等的，不能僅僅承擔義務而不享有入世的各項權利。一些國外企業在全球召回，把中國排除在外，這顯然不符合國際貿易中的平等互惠原則。

（二）受制于人。當前我國許多檢驗機構都是企業出資設立，政府監管。從而使檢驗機構成為企業的附庸。所謂“拿人錢財，替人消災”。由企業出資設立的檢測機構檢驗本企業的產品，或檢測與出資企業關系密切的企業的產品，還能夠如實檢測出產品缺陷嗎？檢驗結果的“中立性”，是檢驗機構的生命，然而檢驗機構檢驗自己的“東家”，必然會出具“安全”認證，這種檢測事實上已經沒有意義。

（三）缺少支持。美國具備由國家出資建立實驗室專用于對缺陷產品的檢測的能力，目前我國也應該成立相關的檢測機構。《缺陷汽車產品檢測與實驗監督管理辦法》第二條規定，質檢總局優先選擇經國家制定的承擔強制性產品認證檢測任務的檢測機構承擔缺陷汽車產品檢測與實驗任務。上述檢測機構有義務承擔質檢總局下達的缺陷汽車產品檢測與實驗任務。依據該規定，我國應該由質檢部門制定符合資質的檢測機構承擔產品缺陷的檢測任務。

第一，從國家到地方錯誤的經濟發展模式導致不能建立較高層級的法律法規。地方政府有關部門長期受到“唯GDP”的經濟增長模式的影響，在最可能產生缺陷產品的汽車行業，一些地方政府出于企業對對當地GDP增長的影響，不僅不作為，甚至刻意包庇逃避召回義務的企業。所以面對近年來多發的缺陷產品召回事件，國家和各省市并未進行召回法律法規的起草。

具備成熟的核心技術是企業發展壯大的根本，如果刻意隱瞞缺陷，不僅不能使企業的技術水平提高，反而會因缺陷的曝光使企業面臨更大的損失甚至倒閉，這對于地方經濟長遠發展更為不利。所以正確認識缺陷產品召回歸根到底是對轉變經濟發展方式，改變“唯GDP”的經濟增長模式。

第二，市場經濟核心價值觀的缺失，導致企業缺乏統一的經營道德。以企業為主的市場經濟主體重視眼前利益對產品召回缺乏理性認識。在社會轉型期，各種價值觀紛繁復雜，在很多企業看來，產品召回等同于承擔產品質量問題的責任，只要進行賠償即可，是一種無可奈何之下不得不做的事，至于主動發現自身產品存在的缺陷現社會公布更是幾乎不存在這種可能。其根本原因是我國現代意義上的市場經濟起步較晚，市場經濟主體的經營理念、戰略等與西方發達國家相比短淺一些，在經濟較發達的省份和地區，出現晉商、浙商、閩商等孤立的比較進步的經營文化圈子，但未形成一個全國范圍內統一市場才有的商業文化；在市場經濟比較成熟完善的國家，召回行為被企業視為企業免于遭受滅頂之災的最后保障，使企業提高國內市場的生存能力，走向國際。

四、結束語

我國亟需在召回領域進行專項立法，從而保障消費者的合法權益，維護社會經濟秩序，為我國各項改革的深入推進保駕護航。

[作者簡介]李云山（1964.5.17-），男，中共黨員，大學本科學歷，二級律師，長春市寬城區人大代表、吉林省律師協會理事、長春市律師協會常務理事、長春仲裁委員會專家仲裁員，主要研究方向為公司綜合類法律事務、銀行類與非銀行類金融機構綜合法律事務、房地產與建設工程法律事務。