淺談當前控制性詳細規劃編制的問題與趨勢

摘要：文章圍繞當前城市編制控制性詳細規劃過程中出現的若干問題，探討在城市發展轉型期，隨著規劃法制化建設的不斷強化，如何通過方法的改進和創新，建立符合市場經濟運行規律、適應城市發展建設需要的控制性詳細規劃編制和實施管理體系。

關鍵詞：控制性詳細規劃；編制和實施管理體系

一、引言

控制性詳細規劃作為法定規劃的一種類型，以其明確的控制內容、具體的控制方式、可操作性較強的優點成為城市規劃管理部門控制和引導城市開發建設的主要手段和依據。但在我國城市化高速推進的今天，社會經濟建設為城市建設帶來了很多不穩定的因素，暴露了過去的控規編制方式在編制過程和管理方面都存在著很多問題。

近年來，我國的各大城市在具體編制控制性詳細規劃的過程中，已經進行了很多的探索和創新。新法規法則的頒布實施，對控規提出了很多新的要求，同時也為當前形勢下控規的編制提供了很多新的思路。本文主要是在對各個地區、城市做法進行分析的基礎上，結合相關法規法則的規定，探索適應新形勢需求的控制性詳細規劃編制與管理措施。

二、當前控制性詳細規劃編制過程中存在的問題分析

2.1 規劃編制方法缺乏針對性

傳統控制性詳細規劃存在“一刀切”、“同質化”的現象，對于不同地塊的功能、地域的差異化體現不足，規劃編制的深度、內容采用均質化的標準，一步到位、面面俱到而側重點不突出，規劃的剛性和彈性要素界定不明。規劃編制方法缺乏針對性，是導致控規在實際執行過程中不適用、反復調整修改的重要原因。

2.2 管理與規劃編制脫節

市場經濟條件下的規劃管理工作，不僅比計劃經濟時工作量大，而且更艱巨復雜，對規劃決策的科學性和管理的效率提出了更高的要求。各種建設投資主體為取得自身利益的最大化，往往將開發建設容量指標、配套市政設施建設、公益性公共服務設施建設等作為市場博弈的砝碼，挑戰規劃的科學性，突破規劃管控的“底線”。面對上述問題，政府規劃管理部門存在兩種極端，一是為了適應所謂社會整體發展需求， “按需規劃”、 控規編而不批、邊審批邊規劃、或編后反復修改，將本應是“將來式”的規劃變成遷就現狀、遷就項目的“過去式”規劃，使控規成為招商引資、追求眼前利益的“工具”；另一種傾向是將控規成果視為不可更改的教條，使得項目審批處處是瓶頸，這種“以靜制動”的方式導致行政管理效率低下，規劃管理的適應性、靈活性不足。以上情況，均是由于管理與規劃編制脫節，最終導致控規失控。

2.3 規劃法制化建設的困境

控規方法的缺陷與成果法定化要求加劇了規劃編制與管理的矛盾。現實中控規的尷尬境況絕不僅僅是由于其法定地位欠缺造成的，其自身存在著功能定位含糊、管制內容和技術手段難以適應發展需要等方面不足。2006年頒布的《城市規劃編制辦法》和2008 年頒布實施的《中華人民共和國城鄉規劃法》，在控規編制和管理方面提出了更高的要求，對規劃調整修改的內容和程序都作出了十分嚴格、近乎苛刻的規定。可以說，落后的控規編制與管理體制已制約了規劃法制化建設的整體步伐，亟需脫胎換骨。

三、新形勢下控制性詳細規劃編制與管理探索分析

到目前為止，全國各地區都對新形勢下的控制性詳細規劃的編制與管理方面做出了不同程度的探索，在這股潮流之中，呈現出了三種主導型的趨勢，分別是：分層控制，規范化要求、貼近管理需求，采用規劃設計的相關輔助技術來為控制性詳細規劃相關指標的確定提供依據。下面對這三種主導趨勢進行分析：

3.1 分層控制趨勢分析

目前我國各大城市對于控制性詳細規劃進行編制的方法有以下幾種：深圳是“法定圖則和控規立法”、武漢和上海是“分層控制”和“圖則加細則”，北京是“動態維護加上判例調整”，而廣州是“規劃管理單元導則”+“規劃管理單元地塊圖則”等等。實踐經驗表明在《城鄉規劃法》框架內，分層控制是較多地區采用的、比較被認可的方式，適應性也更強。

所謂分層控制，參考廣州地區的做法，就是說把將一個地區結合行政街道界線、明顯地理界線等因素劃定為多個規劃管理單元，單元以下再劃分規劃管理單元地塊。“規劃管理單元”是控制性詳細規劃的基本編制單位，負責落實城市總體規劃及各專項規劃對本單元的控制內容，如單元用地規模、人口容量、功能分區、空間布局、土地利用、景觀環境和城市設施，保障城市健康發展，起到與上位規劃的銜接、協調公建配套的作用，并指導地塊規劃。規劃管理單元地塊則在管理單元的總指標控制下，確定控制指標，作為提出規劃條件或行政許可的法定依據，但規劃管理者必須動態管理維護該層次規劃成果，應對日常調整。

3.2 規范化要求、貼近管理需求趨勢分析

為了實現控規的規范化要求、貼近管理需求，國內各個地區依據自身的需要進行了改革。廣東省在這個方面的嘗試是最典型的，早在2005年廣東省就頒布實施了《廣東省城市控制性詳細規劃管理條例》，確立了控規在城市土地劃撥、出讓和開發建設中的基礎地位，規范了控規編制、審批、實施和監督，通過實行城市規劃委員會審議制度，引入控規決策權與執行權分離的創新體制。廣州市2006年頒布的《廣州市控制性詳細規劃編制技術規定》，則把控制性詳細規劃的成果分成是技術文件、法定文件、管理文件三部分。技術文件由基礎資料匯編、說明書、技術圖紙、公眾參與報告組成，是規劃管理單元導則和規劃管理單元地塊圖則的技術支撐和編制基礎；法定文件主要是指對于強制性內容進行規定的文件，主要包括文本和規劃管理單元導則；管理文件是城市規劃行政主管部門實施規劃管理的操作依據，主要包括通則和規劃管理單元地塊圖則。目前來看，廣東地區在控規方面的創新在實際編制過程中比較規范，而且貼近現實中管理的要求，值得廣泛推廣。

3.3 采用規劃設計相關輔助技術來為控規的相關指標的確定提供依據

針對控制性詳細規劃的相關指標的確定，一直以來是控規編制與管理的難點。規劃是人編制的，而人對事物的認識、對未來的預見總是有局限的，采用規劃設計相關輔助技術，能有效提高控規編制的科學性和管理的可操作性。

目前采用的主要規劃設計相關輔助技術包括整體城市設計、采用三維模擬以及進行交通影響評估等等，在很多城市已經開始實踐應用，并取得不錯的效果。其中，城市設計主要是研究城市空間形態的塑造和控制、立體交通的組織等，體現了規劃設計師對規劃區城市整體形象、開發強度的思考，評審專家和領導可通過可視化直觀的平面圖和效果圖，判斷規劃設計師構思和整體開發量是否合理，在城市建設的整體性、藝術性、經濟性方面取得平衡。廣州市早在2000年左右開始在重點地區控規引入城市設計競賽，結合優勝方案將城市設計的成果轉化成控制性詳細規劃。交通影響評估的方式則通過數學模型模擬了未來地區交通發展的過程，采用科學的方法對交通指標進行確定，針對性的提出解決方案，使得編制的控規更有科學依據。

四、結束語

對于控制性詳細規劃的控制應該剛柔并濟，該控制的要嚴格的控制，該放松的就要放松。把握控規適度性，層次性，動態性，因地制宜，才能實現整體性、科學性、公平性、可操作性強的控規編制與管理體系。

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