淺談當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制的問題與趨勢(shì)

摘要：文章圍繞當(dāng)前城市編制控制性詳細(xì)規(guī)劃過程中出現(xiàn)的若干問題，探討在城市發(fā)展轉(zhuǎn)型期，隨著規(guī)劃法制化建設(shè)的不斷強(qiáng)化，如何通過方法的改進(jìn)和創(chuàng)新，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律、適應(yīng)城市發(fā)展建設(shè)需要的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制和實(shí)施管理體系。

關(guān)鍵詞：控制性詳細(xì)規(guī)劃；編制和實(shí)施管理體系

一、引言

控制性詳細(xì)規(guī)劃作為法定規(guī)劃的一種類型，以其明確的控制內(nèi)容、具體的控制方式、可操作性較強(qiáng)的優(yōu)點(diǎn)成為城市規(guī)劃管理部門控制和引導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)的主要手段和依據(jù)。但在我國(guó)城市化高速推進(jìn)的今天，社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)為城市建設(shè)帶來了很多不穩(wěn)定的因素，暴露了過去的控規(guī)編制方式在編制過程和管理方面都存在著很多問題。

近年來，我國(guó)的各大城市在具體編制控制性詳細(xì)規(guī)劃的過程中，已經(jīng)進(jìn)行了很多的探索和創(chuàng)新。新法規(guī)法則的頒布實(shí)施，對(duì)控規(guī)提出了很多新的要求，同時(shí)也為當(dāng)前形勢(shì)下控規(guī)的編制提供了很多新的思路。本文主要是在對(duì)各個(gè)地區(qū)、城市做法進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合相關(guān)法規(guī)法則的規(guī)定，探索適應(yīng)新形勢(shì)需求的控制性詳細(xì)規(guī)劃編制與管理措施。

二、當(dāng)前控制性詳細(xì)規(guī)劃編制過程中存在的問題分析

2.1 規(guī)劃編制方法缺乏針對(duì)性

傳統(tǒng)控制性詳細(xì)規(guī)劃存在“一刀切”、“同質(zhì)化”的現(xiàn)象，對(duì)于不同地塊的功能、地域的差異化體現(xiàn)不足，規(guī)劃編制的深度、內(nèi)容采用均質(zhì)化的標(biāo)準(zhǔn)，一步到位、面面俱到而側(cè)重點(diǎn)不突出，規(guī)劃的剛性和彈性要素界定不明。規(guī)劃編制方法缺乏針對(duì)性，是導(dǎo)致控規(guī)在實(shí)際執(zhí)行過程中不適用、反復(fù)調(diào)整修改的重要原因。

2.2 管理與規(guī)劃編制脫節(jié)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的規(guī)劃管理工作，不僅比計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)工作量大，而且更艱巨復(fù)雜，對(duì)規(guī)劃決策的科學(xué)性和管理的效率提出了更高的要求。各種建設(shè)投資主體為取得自身利益的最大化，往往將開發(fā)建設(shè)容量指標(biāo)、配套市政設(shè)施建設(shè)、公益性公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等作為市場(chǎng)博弈的砝碼，挑戰(zhàn)規(guī)劃的科學(xué)性，突破規(guī)劃管控的“底線”。面對(duì)上述問題，政府規(guī)劃管理部門存在兩種極端，一是為了適應(yīng)所謂社會(huì)整體發(fā)展需求， “按需規(guī)劃”、 控規(guī)編而不批、邊審批邊規(guī)劃、或編后反復(fù)修改，將本應(yīng)是“將來式”的規(guī)劃變成遷就現(xiàn)狀、遷就項(xiàng)目的“過去式”規(guī)劃，使控規(guī)成為招商引資、追求眼前利益的“工具”；另一種傾向是將控規(guī)成果視為不可更改的教條，使得項(xiàng)目審批處處是瓶頸，這種“以靜制動(dòng)”的方式導(dǎo)致行政管理效率低下，規(guī)劃管理的適應(yīng)性、靈活性不足。以上情況，均是由于管理與規(guī)劃編制脫節(jié)，最終導(dǎo)致控規(guī)失控。

2.3 規(guī)劃法制化建設(shè)的困境

控規(guī)方法的缺陷與成果法定化要求加劇了規(guī)劃編制與管理的矛盾。現(xiàn)實(shí)中控規(guī)的尷尬境況絕不僅僅是由于其法定地位欠缺造成的，其自身存在著功能定位含糊、管制內(nèi)容和技術(shù)手段難以適應(yīng)發(fā)展需要等方面不足。2006年頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》和2008 年頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，在控規(guī)編制和管理方面提出了更高的要求，對(duì)規(guī)劃調(diào)整修改的內(nèi)容和程序都作出了十分嚴(yán)格、近乎苛刻的規(guī)定。可以說，落后的控規(guī)編制與管理體制已制約了規(guī)劃法制化建設(shè)的整體步伐，亟需脫胎換骨。

三、新形勢(shì)下控制性詳細(xì)規(guī)劃編制與管理探索分析

到目前為止，全國(guó)各地區(qū)都對(duì)新形勢(shì)下的控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制與管理方面做出了不同程度的探索，在這股潮流之中，呈現(xiàn)出了三種主導(dǎo)型的趨勢(shì)，分別是：分層控制，規(guī)范化要求、貼近管理需求，采用規(guī)劃設(shè)計(jì)的相關(guān)輔助技術(shù)來為控制性詳細(xì)規(guī)劃相關(guān)指標(biāo)的確定提供依據(jù)。下面對(duì)這三種主導(dǎo)趨勢(shì)進(jìn)行分析：

3.1 分層控制趨勢(shì)分析

目前我國(guó)各大城市對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃進(jìn)行編制的方法有以下幾種：深圳是“法定圖則和控規(guī)立法”、武漢和上海是“分層控制”和“圖則加細(xì)則”，北京是“動(dòng)態(tài)維護(hù)加上判例調(diào)整”，而廣州是“規(guī)劃管理單元導(dǎo)則”+“規(guī)劃管理單元地塊圖則”等等。實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》框架內(nèi)，分層控制是較多地區(qū)采用的、比較被認(rèn)可的方式，適應(yīng)性也更強(qiáng)。

所謂分層控制，參考廣州地區(qū)的做法，就是說把將一個(gè)地區(qū)結(jié)合行政街道界線、明顯地理界線等因素劃定為多個(gè)規(guī)劃管理單元，單元以下再劃分規(guī)劃管理單元地塊。“規(guī)劃管理單元”是控制性詳細(xì)規(guī)劃的基本編制單位，負(fù)責(zé)落實(shí)城市總體規(guī)劃及各專項(xiàng)規(guī)劃對(duì)本單元的控制內(nèi)容，如單元用地規(guī)模、人口容量、功能分區(qū)、空間布局、土地利用、景觀環(huán)境和城市設(shè)施，保障城市健康發(fā)展，起到與上位規(guī)劃的銜接、協(xié)調(diào)公建配套的作用，并指導(dǎo)地塊規(guī)劃。規(guī)劃管理單元地塊則在管理單元的總指標(biāo)控制下，確定控制指標(biāo)，作為提出規(guī)劃條件或行政許可的法定依據(jù)，但規(guī)劃管理者必須動(dòng)態(tài)管理維護(hù)該層次規(guī)劃成果，應(yīng)對(duì)日常調(diào)整。

3.2 規(guī)范化要求、貼近管理需求趨勢(shì)分析

為了實(shí)現(xiàn)控規(guī)的規(guī)范化要求、貼近管理需求，國(guó)內(nèi)各個(gè)地區(qū)依據(jù)自身的需要進(jìn)行了改革。廣東省在這個(gè)方面的嘗試是最典型的，早在2005年廣東省就頒布實(shí)施了《廣東省城市控制性詳細(xì)規(guī)劃管理?xiàng)l例》，確立了控規(guī)在城市土地劃撥、出讓和開發(fā)建設(shè)中的基礎(chǔ)地位，規(guī)范了控規(guī)編制、審批、實(shí)施和監(jiān)督，通過實(shí)行城市規(guī)劃委員會(huì)審議制度，引入控規(guī)決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)分離的創(chuàng)新體制。廣州市2006年頒布的《廣州市控制性詳細(xì)規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》，則把控制性詳細(xì)規(guī)劃的成果分成是技術(shù)文件、法定文件、管理文件三部分。技術(shù)文件由基礎(chǔ)資料匯編、說明書、技術(shù)圖紙、公眾參與報(bào)告組成，是規(guī)劃管理單元導(dǎo)則和規(guī)劃管理單元地塊圖則的技術(shù)支撐和編制基礎(chǔ)；法定文件主要是指對(duì)于強(qiáng)制性內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定的文件，主要包括文本和規(guī)劃管理單元導(dǎo)則；管理文件是城市規(guī)劃行政主管部門實(shí)施規(guī)劃管理的操作依據(jù)，主要包括通則和規(guī)劃管理單元地塊圖則。目前來看，廣東地區(qū)在控規(guī)方面的創(chuàng)新在實(shí)際編制過程中比較規(guī)范，而且貼近現(xiàn)實(shí)中管理的要求，值得廣泛推廣。

3.3 采用規(guī)劃設(shè)計(jì)相關(guān)輔助技術(shù)來為控規(guī)的相關(guān)指標(biāo)的確定提供依據(jù)

針對(duì)控制性詳細(xì)規(guī)劃的相關(guān)指標(biāo)的確定，一直以來是控規(guī)編制與管理的難點(diǎn)。規(guī)劃是人編制的，而人對(duì)事物的認(rèn)識(shí)、對(duì)未來的預(yù)見總是有局限的，采用規(guī)劃設(shè)計(jì)相關(guān)輔助技術(shù)，能有效提高控規(guī)編制的科學(xué)性和管理的可操作性。

目前采用的主要規(guī)劃設(shè)計(jì)相關(guān)輔助技術(shù)包括整體城市設(shè)計(jì)、采用三維模擬以及進(jìn)行交通影響評(píng)估等等，在很多城市已經(jīng)開始實(shí)踐應(yīng)用，并取得不錯(cuò)的效果。其中，城市設(shè)計(jì)主要是研究城市空間形態(tài)的塑造和控制、立體交通的組織等，體現(xiàn)了規(guī)劃設(shè)計(jì)師對(duì)規(guī)劃區(qū)城市整體形象、開發(fā)強(qiáng)度的思考，評(píng)審專家和領(lǐng)導(dǎo)可通過可視化直觀的平面圖和效果圖，判斷規(guī)劃設(shè)計(jì)師構(gòu)思和整體開發(fā)量是否合理，在城市建設(shè)的整體性、藝術(shù)性、經(jīng)濟(jì)性方面取得平衡。廣州市早在2000年左右開始在重點(diǎn)地區(qū)控規(guī)引入城市設(shè)計(jì)競(jìng)賽，結(jié)合優(yōu)勝方案將城市設(shè)計(jì)的成果轉(zhuǎn)化成控制性詳細(xì)規(guī)劃。交通影響評(píng)估的方式則通過數(shù)學(xué)模型模擬了未來地區(qū)交通發(fā)展的過程，采用科學(xué)的方法對(duì)交通指標(biāo)進(jìn)行確定，針對(duì)性的提出解決方案，使得編制的控規(guī)更有科學(xué)依據(jù)。

四、結(jié)束語

對(duì)于控制性詳細(xì)規(guī)劃的控制應(yīng)該剛?cè)岵?jì)，該控制的要嚴(yán)格的控制，該放松的就要放松。把握控規(guī)適度性，層次性，動(dòng)態(tài)性，因地制宜，才能實(shí)現(xiàn)整體性、科學(xué)性、公平性、可操作性強(qiáng)的控規(guī)編制與管理體系。

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