小城市基礎設施建設資金問題探討

摘要：當前，我國正進入快速城鎮化的階段，小城市是城鎮化發展過程中的重要組成部分，但存在著一些基礎設施建設資金籌措的問題，通過對城市基礎設施建設進行本質分析，探討完善城市基礎設施建設資金的方法，為解決小城市基礎設施建設資金問題提供借鑒意義。

關鍵詞：基礎設施建設資金；小城市；安徽含山縣城

隨著我國城市化進程的加快發展，城市規模迅速擴大，城市發展建設所需資金規模越來越大，如何有效籌措數量空前巨大的城市基礎設施建設資金，是城市建設過程中重要的工作。特別是中小城市由于在城市發展中所處地位偏低，財政力量較薄弱，城市籌資能力與城市建設資金投入差距較大，建設資金問題顯得尤其重要。

一、現有城市基礎設施建設資金來源及其問題

以安徽省含山縣為2009年為例（相關數據根據筆者訪談內容），全縣城市建設資金主要由縣政府籌集，大致由國內銀行貸款（7億）、土地出讓轉讓金（16億）和出售國有資產（大型市政設施等，接近0.5億左右）等三部分組成，共計23.5億。全縣財政稅收相關的城建資金近幾年為3億左右，其中一半（約1.5億）由縣財政劃撥給建設局負責全縣市政維護、道路及園林綠化等建設，另外1.5億則撥款給城投公司，主要用于當年國內銀行貸款利息的支付。然后縣政府下屬城市建設投資公司負責年度建設計劃（制定計劃過程中城投公司提供資金可行性的建議）進行縣城主要干道及大型市政設施的建設。這種模式最顯著特點就是土地出讓轉讓金和國內貸款占城建資金的絕大多數（超過80%），于是不少城市類似含山縣城，便形成了 “以地生財”模式：土地收儲中心征收生地，然后從銀行貸款進行“七通一平”后再賣熟地，地價和房價便由此雙雙輪番上漲。由此可以看出：

1、我國城市基礎設施建設資金的主要來源，包括政府資金和民間資本，應該說目前民間資本運用還是偏低，特別在小城市主要還是政府資金，包括政府直接控制的資金，如中央和地方財政撥款、金融機構的貸款和國債等。

2、地方政府的城市負債建設或經營，筆者認為已經構成了我國經濟發展中的嚴重風險之一。許多城市政府，為了顯示政績，不顧自身經濟實力的限制，盲目擴大投融資的規模，雖然迅速提高了城市化的水平和城市規模，但卻為資金的利用和償還留下了隱患。

3、由于城市政府實際上控制了城市基礎設施建設資金，一方面導致了政府資金使用效率低下，另一方面也為腐敗提供了活動空間，使其對城市基礎設施建設資金的控制越來越強，更難以使其它資本力量進入這一領域，從而也將導致城市基礎設施建設資金的嚴重短缺。

4、城市基礎設施天然具有壟斷性，通過壟斷經營，可以為經營者帶來巨大的經濟利益，因此，雖然我國國有企業的改革進行得轟轟烈烈，但在城市基礎設施的經營上，卻沒有進行有效的改革。

5、城建資金運作不穩定，缺少制度化保障

具體選擇哪種城建資金運作模式，各地政府也在探索之中，缺乏制度化保障及上級政府的有效引導，城建資金運作不穩定，變動較大，這種不穩定主要體現在兩個方面：一方面表現在城建資金的來源上，對于現狀所占比重較大的國內貸款以及土地出讓金來說，國家信貸政策及用地政策的改變、土地資源的稀缺性等因素將直接影響其在融資方面的表現。另一方面表現在城建資金的體制上，絕大多數城市的城建資金運作都缺少制度化保障，雖然有年度建設計劃的統籌安排，但項目資金籌集、運作以及還款等不確定因素太多，決策層“拍腦門”決定、相關部門針對具體項目“特事特辦”的情況居多。

二、城市基礎設施建設本質分析

1、城市基礎設施的建設，本質是一項經營項目，城市政府作為設施直接建設主體或設施直接控制主體，是違反政府的基本職責的。政府應該是為社會提供公共物品，不應該從事任何經營項目，因此，只有改革現有的城市政府直接控制城市基礎設施建設的模式，才能從根本上解決城市基礎設施建設資金的難題。

2、城市基礎設施的建設，買主從最根本上講是城市居民，而城市居民不可能作為一個統一的主體來購買城市基礎設施，因此，由政府作為城市居民的代表來行使購買者權利是必然的，也是可行的。因而城市政府必然要對城市基礎設施發揮著巨大的影響，但這種影響，不應該發展成政府完全操辦整個城市基礎設施的局面。

3、完善城市基礎設施的建設，應該形成城市政府和經營主體合理分工的局面。

城市政府作為業主行使業主的權利，它通過城市基礎設施建設市場進行招標，選出符合建設條件的建設者，由這個建設者全面負責該城市基礎設施的建設，城市政府和這個建設者的關系，是標準的合同關系，而不是領導與被領導的關系。

三、完善城市基礎設施建設資金的設想

1.明確賦予建設者投融資的主體地位

目前，許多城市都設立了類似含山縣城市建設投資公司，但是這些公司的行政色彩過于濃厚，擺脫不了政府附屬機構的風格，在工程項目的前期，沒有實際的投融資的權限，在工程項目的實施和運營階段行使的實際上充當第二個財政局職能。

筆者認為要充分發揮這種公司的職能，應該盡量減少政府對這種公司的行政干預，使之成為城市建設的真正主體，而不是城市政府的附屬機構。城市應該制定相應的法規，明確這種公司作為城市基礎設施投融資主體的性質、職能和權限，充分調動其積極性，發揮其作為建設者投融資應有作用。

2.政府為實際的城市建設者資本運營提供有利條件

城市政府的支持可以有多種方式，如貼息貸款、擔保貸款、授予必要的土地、稅收優惠、財政貼息等。其中以下幾種方式有著更強的可行性。

對于城市道路建設項目，可以賦予建設者對于道路兩側土地的壟斷經營權，使之或者進行綜合開發、或者進行土地收益轉讓，來補償道路建設資金。設立城市基礎設施建設基金，由城市政府進行籌措，然后通過招標交由實際的建設者使用，在使用時，與建設者簽定資金使用的合同，明確資金使用的責、權、利三者的關系。政府可以實施城市基礎建設者資格認定制度，對于符合資格的城市基礎設施的建設者給予必要的扶持，特別在融資方面給予大力的扶持。鼓勵城市土地的集中成片開發，政府通過規劃調控、土地調控、開發調控、政策調控、經營權調控、空間使用權調控等調控方式，為實際的城市基礎設施的建設者提供有力的支持。允許實際的建設者在建設城市基礎設施的同時，進行相關的經營，對于這部分的經營業務在稅收上給予必要的優惠。

3、對城市公用事業（企業）進行改制。城市經營必須打破壟斷，引入競爭，推動社會公用事業市場化，要放開經營權，大力引進民間資金，在城市投融資體制、市政公用事業改革、土地使用制度改革、戶籍制度改革、吸收民間資金等方面進行改革，探索產業化發展模式，引入市場競爭機制，從政府統包統攬轉向社會有償服務，變獨家經營為多家競爭。

4、加強小城市城建資金運作的制度建設，用制度保障城建資金的籌集與運作，增加諸如城建建設維護稅等較為穩定的城市建設目的稅，或者拓展市政債券、城建基金等民間資金參與渠道，完善相關法律法規和政策，建立科學合理的監督機制和工程質量獎懲制度。

參考文獻：

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