擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn),一條坎坷的必經(jīng)之路

今年4月初，南充市公布了首批擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)名單，9個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)分別從9個(gè)縣（市、區(qū)）中產(chǎn)生，試點(diǎn)的帶動(dòng)意義由此可見。

對(duì)于試點(diǎn)鎮(zhèn)的確定，南充市有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)：距離縣城有一定距離、人口規(guī)模在4萬以上、周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)相對(duì)集中、場(chǎng)鎮(zhèn)規(guī)模較大、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展較好、輻射能力強(qiáng)。

在南充之前，四川已有成都、德陽、宜賓、眉山等地的部分鎮(zhèn)開始了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)之旅。而更早的時(shí)候，達(dá)州市大竹縣廟壩鎮(zhèn)、成都市新津縣花源鎮(zhèn)作為全國試點(diǎn)鎮(zhèn)，在經(jīng)歷了不同的挫折困難后，取得了有目共睹的成效。而從全國，尤其是東部沿海地區(qū)的試點(diǎn)來看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)已經(jīng)成為破解基層行政體制改革、推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)中一條必經(jīng)卻有些坎坷的路徑。

權(quán)力下放，鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展急需“松綁”

早在2006年，浙江省紹興市便啟動(dòng)了擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)，從數(shù)據(jù)來看，當(dāng)時(shí)的試點(diǎn)鎮(zhèn)店口鎮(zhèn)社會(huì)總產(chǎn)值已達(dá)到558億元，國內(nèi)生產(chǎn)總值為71.6億元，農(nóng)民人均收入已逾2萬元，其經(jīng)濟(jì)實(shí)力早已超過西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)一個(gè)縣的總和。

紹興市發(fā)改委一名干部曾對(duì)媒體說，“這些中心鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)總量占全市35%，已成為農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心，但對(duì)社會(huì)保障、集鎮(zhèn)規(guī)劃、審批處罰等與經(jīng)濟(jì)同步出現(xiàn)的問題卻無法統(tǒng)籌解決，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在這些問題上反映日益強(qiáng)烈。”

面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)責(zé)與權(quán)的強(qiáng)烈不對(duì)等，2006年紹興在店口鎮(zhèn)等5個(gè)鎮(zhèn)啟動(dòng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，并于2009年在全市范圍內(nèi)推行，由此形成的“紹興經(jīng)驗(yàn)”一度引發(fā)各界廣泛關(guān)注。

就在紹興試水?dāng)U權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)之后的一年，2007年，四川德陽市在對(duì)120多個(gè)鎮(zhèn)進(jìn)行了一番“海選”之后，確定漢旺鎮(zhèn)等10個(gè)鎮(zhèn)為擴(kuò)權(quán)試點(diǎn)鎮(zhèn)，下放行政審批、規(guī)劃、城市管理執(zhí)法權(quán)等。

當(dāng)時(shí)駐扎著東汽等大型企業(yè)的漢旺鎮(zhèn)政府所管理的事務(wù)已相當(dāng)于一個(gè)小城市，但是，社會(huì)管理卻仍停留在農(nóng)村小集鎮(zhèn)層面，這就導(dǎo)致鎮(zhèn)政府所管理的事務(wù)和其所擁有的職能嚴(yán)重脫節(jié)。因此，必須通過擴(kuò)權(quán)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)與經(jīng)濟(jì)規(guī)模、人口規(guī)模相匹配的行政權(quán)力。

與店口、漢旺這樣的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之后的脫困而出不同，窮鎮(zhèn)、弱鎮(zhèn)則更希望通過擴(kuò)權(quán)來強(qiáng)鎮(zhèn)，釋放權(quán)力來搞活鄉(xiāng)鎮(zhèn)。從本質(zhì)上來說，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)就是放活鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為發(fā)展松綁，為發(fā)展提速。

今年2月，四川省委十屆四次全會(huì)提出“支持市（州）開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，對(duì)吸納人口多、經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的鎮(zhèn)，賦予同人口和經(jīng)濟(jì)規(guī)模相適應(yīng)的管理權(quán)”。而在2013年，四川為新一輪改革布局之時(shí)，四川省“兩辦”就聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于支持百萬人口大縣改革發(fā)展的政策措施》，要求“將進(jìn)一步依法下放市級(jí)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限和社會(huì)事業(yè)管理權(quán)限，支持人口大縣開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，將建設(shè)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)、民生事業(yè)等部分縣級(jí)管理權(quán)限下放試點(diǎn)鎮(zhèn)”。

“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是以一個(gè)城市的標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)質(zhì)是縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化和權(quán)力中心的下移。”國家行政學(xué)院教授汪玉凱曾說：“以大城市經(jīng)濟(jì)圈、周邊縣為依托，全面開花，會(huì)是未來中國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要的動(dòng)力。”

模式多樣，無法形成統(tǒng)一“模板”

根據(jù)目前各地試點(diǎn)的情況看，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)并沒有統(tǒng)一的模式可以照搬、復(fù)制，東部發(fā)達(dá)鎮(zhèn)、西部欠發(fā)達(dá)鎮(zhèn)，城郊鎮(zhèn)、偏遠(yuǎn)鎮(zhèn)，由于各個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)條件不同、問題不同，改革的側(cè)重點(diǎn)、下放的權(quán)力都有所不同。

2009年底，廣東在佛山、東莞兩地試點(diǎn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，也有一種說法叫“簡(jiǎn)政強(qiáng)鎮(zhèn)”事權(quán)改革。佛山容桂鎮(zhèn)第一批獲得的行政審批事項(xiàng)、處罰事項(xiàng)和日常管理權(quán)限事項(xiàng)共316項(xiàng)，涵蓋產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城市建設(shè)、社會(huì)管理、市場(chǎng)監(jiān)管、公共服務(wù)等多方面。

而四川簡(jiǎn)陽市則把財(cái)權(quán)的下放作為重點(diǎn)，2013年，簡(jiǎn)陽市在經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的賈家鎮(zhèn)開展擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)，市財(cái)政不再參與賈家鎮(zhèn)轄區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)的稅收收入、非稅收入的分享，賈家鎮(zhèn)可以按照事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，自主安排下劃財(cái)力，當(dāng)年，賈家鎮(zhèn)的公共財(cái)政預(yù)算與上一年比幾乎翻了一番。

除了事權(quán)、財(cái)權(quán)的匹配，人事權(quán)的“落地”對(duì)于試點(diǎn)鎮(zhèn)來說也非常關(guān)鍵。浙江省瑞安市明確，試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委書記要進(jìn)所在縣委常委班子，鎮(zhèn)長(zhǎng)明確為副縣長(zhǎng)級(jí)；縣派駐強(qiáng)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)要建立分局，其正職的人事任命需書面征得鎮(zhèn)黨委的同意，并由鎮(zhèn)黨委、政府實(shí)行年度評(píng)議；同時(shí)，建立城鎮(zhèn)管理綜合執(zhí)法大隊(duì)、審批服務(wù)中心、土地儲(chǔ)備中心和招投標(biāo)中心等。

改革并非一蹴而就，對(duì)于擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)有些地方走得快些，權(quán)力下放比較直接，而有的地方推進(jìn)比較平緩，權(quán)力下放過程中有些反復(fù)。總的來說，權(quán)力下放有直接下放、委托下放兩種，可以將權(quán)力直接下放給鎮(zhèn)政府，或者在鎮(zhèn)設(shè)置各類行政服務(wù)中心，作為上級(jí)政府的分支機(jī)構(gòu)，抑或在鎮(zhèn)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)等。

擴(kuò)權(quán)責(zé)任，游走在法律與利益的邊界

盡管全國擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)已經(jīng)實(shí)施了近四年時(shí)間，但在取得明顯效果的同時(shí)也面臨著很多的問題。

四川大學(xué)教授楊明洪曾對(duì)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行過摸底調(diào)查，調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的問題頗具代表性，“試點(diǎn)鎮(zhèn)的權(quán)力下放不到位，現(xiàn)行的體制尤其是財(cái)政管理制度嚴(yán)重制約著擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的深入推進(jìn)，用地指標(biāo)的壓縮與小城鎮(zhèn)發(fā)展之間的矛盾沖突日益凸顯，小城鎮(zhèn)建設(shè)的規(guī)劃工作亟待加強(qiáng)”，這些問題都是在試點(diǎn)中待解且難解的問題。

當(dāng)然，人們拷問最多的則是權(quán)力下放的范圍在哪里，因?yàn)椴糠謾?quán)力的向下賦予缺乏法律的支撐，尤其是涉及到執(zhí)法權(quán)和處罰權(quán)等。在試點(diǎn)中，有些地方出現(xiàn)了試點(diǎn)鎮(zhèn)直接審批蓋章的項(xiàng)目，因?yàn)椴槐皇±镎J(rèn)可而被退回縣級(jí)政府重新審批。而在放權(quán)的過程中，更多的阻礙在于縣級(jí)政府和部門的職權(quán)都不太愿意下放到鎮(zhèn)，甚至下放的權(quán)力又被收回。典型的案例就是浙江紹興平水鎮(zhèn)一度獲得了可以自行任免副鎮(zhèn)級(jí)干部的“大權(quán)”，但時(shí)間不長(zhǎng)，任免權(quán)限又被收回縣里。

平水鎮(zhèn)并非個(gè)案，很多試點(diǎn)鎮(zhèn)都因?yàn)闄?quán)力下放的合法與否產(chǎn)生過疑問與爭(zhēng)辯。2011年，成都郫縣安德鎮(zhèn)在前期曾開出了一張包含了100多項(xiàng)審批服務(wù)事項(xiàng)的“清單”，“權(quán)力清單”讓縣級(jí)各部門紛紛來討“說法”，有的認(rèn)為權(quán)力下放缺乏法律法規(guī)依據(jù)，有的認(rèn)為權(quán)力下放后監(jiān)督追責(zé)也要相應(yīng)跟上。

江蘇省法制辦副主任馬太建曾在媒體上說：“改革試點(diǎn)工作要依法規(guī)范有序地推進(jìn)，權(quán)力下放要依法、權(quán)力實(shí)施主體要合法、權(quán)力行使要依法。”

為了規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、加強(qiáng)行權(quán)監(jiān)督，率先試點(diǎn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)的浙江紹興市出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委權(quán)力規(guī)范透明運(yùn)行的若干意見》，通過定權(quán)力內(nèi)容、定權(quán)力規(guī)程和定權(quán)力責(zé)任，探索規(guī)范權(quán)力行使的機(jī)制和方法。

面對(duì)擴(kuò)權(quán)之難，中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員宋迎昌建議：“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)發(fā)展的過程中，要注意引入市場(chǎng)機(jī)制，確定正確的發(fā)展方向，帶動(dòng)整個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面發(fā)展。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)部門的權(quán)力監(jiān)督也應(yīng)加強(qiáng)，力爭(zhēng)下放的權(quán)力能合理、有效地發(fā)揮作用。”

責(zé)任編輯：余娜