大學章程需破解三個現實糾結

教育部于2012年初出臺《高等學校章程制定暫行辦法》，中國人民大學、東南大學和華中師范大學等6所首批制定章程的高校，于2013年8月拿出了初稿，在經過公開征求意見、修訂后，教育部于2013年11月28日召開了新聞發布會，核準了這6所高校的章程。（據《人民網》報道）

大學章程，在國外往往被視為大學“憲章”，其本質是貫徹落實國家教育法規和法令，由政府、社會、學生、家長、教職員工和學校締結的以提高教育質量為宗旨的多方協議，故又稱為“學校責任狀”。它一方面為高校依法治教、依法治校提供核心依據，另一方面又為學校進行自我檢查與接受外界評估提供了依據。我國《教育法》把“有組織機構和章程”列為設立學校必須具備的條件之一，同時賦予了學校行使“按照章程自主管理”的權利。我國高校章程的制定與核準，順應了高等教育發展的規律與趨勢，本身既是“依法治國”的重要內容之一，也必將拉開我國高校自主辦學新的篇章。

對于我國高校制定和頒布章程，人們長期糾結的問題主要有三個：一是大學章程本身的合理性，即大學章程究竟是大學自說自話，還是社會共治的結果。二是大學章程本身的合法性，也就是大學章程的法律效力問題。三是大學章程的可實現性，就是在我國教育行政化的傳統里，政府特別是教育行政部門如何節制自身的權力，以保障學校法定自主權的落實。如果這三個問題解決不好，大學章程制定和頒布的實際價值就會有限，可能淪為新的“形式主義”。

目前我國大學章程本身的合理性是存在瑕疵的。在大學章程的法律效力問題上，大學章程實質上只是一種自治規程，連嚴格意義上的行政規章都算不上，所以不要指望大學章程一頒布就具有強制的法律效力。具體來說，大學章程是否具有法律效力，主要取決于兩種情況，一種是我國法律法規沒有規定的，只要大學章程不與相關法律法規精神相抵觸就具有合法性，高校根據實際需要和具體情況而制定的自主性規章應該得到尊重；另一種情況是已經有法律法規明文規定，高校的章程只要不超出法律法規規定就具有合法性，如果有法律法規規定但不夠“細化”的，高校的章程則不能在基本事項超出法律法規規定，否則就不具有合法性。

其實，現在最大的疑慮還是大學章程的可實現性問題，一方面，如果高校沒有切實依據章程進行治理，除了發生問題之后的行政仲裁或者司法訴訟之外，如何監督落實并給予適當制裁？另一方面，如果政府或教育行政部門干涉高校依據章程的自主權，高校如何通過救濟渠道進行維權？更重要的是，怎樣劃清政府或教育行政部門對高校章程落實的監督、懲戒與干涉高校依據章程自主權的界限？因此，在十八屆三中全會強調推進“國家治理體系和自理能力現代化”的背景下，大學章程制度的實施與完善，實際上還需要現代化的相關配套治理體系和治理能力。