我國高等教育改革進程與反思

2013年，《教育規劃綱要》頒布實施三周年。作為中國教育改革的綱領性文件，《教育規劃綱要》凝聚了國人對教育改革的深切思考與熱切期盼，系統規劃了中國教育10年的發展藍圖，為中國教育改革指明了方向。在十八屆三中全會作出關于全面深化改革若干重大問題的決定，教育領域也吹響深化改革的號角之際，本刊特邀教育專家學者，透視《綱要》實施三年來中國高等教育與職業教育領域采取的重大改革措施以及由此帶來的變化。

本期刊發的浙江師范大學教育評論研究所所長、教授劉堯的文章，探討《綱要》實施以來中國高等教育改革進程，以及由此帶給人們的反思。

2013年10月，在《教育規劃綱要》實施三周年之際，教育部出臺《高等學校學術委員會規程（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。有學者認為，教育部出臺《規程》是高校“去行政化”的重要舉措，也是落實《教育規劃綱要》、推進中國特色現代大學制度建設的切實措施。

回眸我國高等教育，不難發現，這三年間，不僅在高校“去行政化”方面，在教育質量提升、高等教育公平、高考制度改革、一流大學建設等許多方面，政府都采取了一系列重大舉措，取得了明顯的階段性成就。當然，改革進程中也存在著一些值得反思的問題。

高校“去行政化”：從個案摸索到制度建設

高校行政管理是一種客觀需要，但高校行政管理日益異化為“官本位”的傾向，則背離了高等教育的宗旨。因此，社會輿論對高校“去行政化”的呼聲此起彼伏，已經成為不能不直面的問題，也是高等教育改革的瓶頸問題之一。此前，一些高校就進行過校領導退出學術委員會的改革，但由于職責不明，收效也不盡如人意。

《教育規劃綱要》提出，要逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式；完善高校校長選拔任用辦法；制定和完善學校章程，探索學術委員會發揮積極作用的機制；等等。盡管高校“去行政化”改革非常復雜，但過去的三年，人們還是看到了在這條路上邁出的步伐。

2011年12月，教育部首次面向全球公開選拔西南財經大學、東北師范大學兩所高校校長。2012年11月，教育部召開公開選拔校長工作座談會，總結經驗、擴大范圍。2013年1月27日，教育部公布了面向全球公開選拔的北京科技大學、北京中醫藥大學和中國藥科大學三所高校的新任校長。教育部部長袁貴仁表示：教育部直屬高校1/3以上的副校長已經實現了公開選拔，“此前對于校長都是上級任命，這直接降低了校長的聲望。”公開選拔是完善中國特色高校校長選拔任用制度的第一步。

北京師范大學教授洪成文認為，公開選拔校長有兩大優點：一是擴大了選擇的范圍，二是遴選的公開性。抓好了校長遴選工作，無疑有利于促進高校管理改進和學術進步。中國教科院研究員儲朝暉則認為，公開選拔校長把校長推向大眾，能增加社會對校長的認可度，但由于我國公開選拔校長在試點階段，選拔機制還有待進一步探索與完善，未來應朝著社會高度認可和專業化方向發展，還可以借鑒國外的相關經驗，比如著重考察校長候選人的協調能力、籌資能力，等等。

2012年1月，教育部出臺《高等學校章程制定暫行辦法》，規定了高校章程的法律框架，明確了內容以及制定章程的法律流程。此后，各高校依此《辦法》，開始制定自己的學校章程。截至2013年9月，首批6所高校提請教育部核準并公示章程草案，全國1600多所公辦高校制定章程的也僅有幾十所。雖然社會輿論對6所高校章程褒多于貶，但這的確是中國特色高校制度建設向前邁出的一小步。

廈門大學教授史秋衡認為，我國高校章程的制定始終遵循“自上而下”的邏輯，忽視師生的自主行為規范和對高校使命的向心力。然而，高校章程只有遵循“自下而上”體現內在情理需要，落實保護高校內生力量的客觀法則，才能改變將師生作為行政管制對象的傾向。因此，制定高校章程時應完成“自上而下”到“自下而上”的轉變，重視師生對高校管理的反饋作用，保證師生充分參與章程制定與執行過程。

2013年10月18日，教育部出臺了《高等學校學術委員會規程（征求意見稿）》，向社會公開征求意見。《規程》在學術委員會組成、權力邊界等方面作了較為詳細的規定。比如規定了學術委員會的決策事務、咨詢事務，學術委員會的權力范圍、委員產生、工作程序、分支機構設置等事項。《規程》對轉變高校行政管理的觀念，消減行政權力的地位，回歸學術權力地位，發揮學術委員會在學術決策與咨詢中的作用，具有進步意義和保障作用。

上海交通大學教授熊丙奇認為，要讓學術委員會成為高校最高學術權力機構，還需要從三方面努力：一是學術委員會委員實行民主選舉。如果委員由行政部門委派的機制不變，委員“對上負責”的工作思路不會有根本變化。二是學校行政領導實行學術利益回避，不再從事學術研究。在行政領導繼續從事學術研究的情況下，退出學術委員會只有象征意義。三是學術委員會完全獨立運行，不受高校行政力量的影響，才能成為真正的最高學術權力機構。

高校“去行政化”，打破“官本位”回歸“學本位”的積極探索，無疑是我國高等教育的一種自覺一種進步，但要真正回歸“學本位”，還有漫長曲折的路要走。筆者認為，必須在弄清中國特色高校本質的前提下，建立以高校章程為核心的中國高校制度，并以此進行全面系統理性的管理體制改革，尤其是在職業進一步專業化的社會背景下，我國高等教育管理要對高校類別層次明確細分，并執行類別不轉換與層次不升格的專業化改革；我國的高校內部管理要對教學、科研、教輔、行政、后勤崗位明確細分，并執行互不兼職與轉換的專業化改革。

教育質量提升：從保障質量到追求卓越

教育質量問題一直是高等教育發展必須面對的核心問題。1998年至2004年，我國高等教育招生數量年均增長21.7%，高等教育毛入學率由9.8%提高到19%。我國高等教育總規模2004年已超過2000萬人，居世界第一位，成為名副其實的高等教育大國。然而，隨著高等教育規模的迅速擴張，教育質量備受社會輿論的質疑與詬病。因此，《教育規劃綱要》提出，全面提高高等教育質量，繼續實施“高等學校本科教學質量與教學改革工程”“研究生教育創新計劃”等一系列質量提升工程與計劃。

2012年3月，全面提高高等教育質量工作會議在京舉行，會議以推動高等教育全面提高質量為主題，部署實施《關于全面提高高等教育質量的若干意見》。2013年7月，教育部等三部委聯合頒布的《關于深化研究生教育改革的意見》提出，到2020年，基本建成規模結構適應需要、培養模式各具特色、整體質量不斷提升、拔尖創新人才不斷涌現的研究生教育體系。近年來，我國對《學位授予和人才培養學科目錄》《普通高等學校本科專業目錄》《高職學校專業教學標準》等的修訂，無不彰顯以教育質量為核心的政策導向。

2011年1月，教育部出臺《關于實施卓越工程師教育培養計劃的若干意見》，旨在培養造就一大批創新能力強、適應經濟社會發展需要的高質量工程技術人才。2011年11月，教育部、中央政法委員會聯合出臺《關于實施卓越法律人才教育培養計劃的若干意見》，旨在培養造就一批信念執著、品德優良、知識豐富、本領過硬的高素質法律人才。2012年5月《高等學校創新能力提升計劃》（簡稱“2011計劃”）的正式啟動，旨在培養“國家急需、世界一流”的人才。

2013年10月，中國9所“985”高校（C9）的代表，與美國大學聯盟（AAU）、歐洲研究型大學聯盟（LERU）、澳大利亞八校聯盟（Go8）的負責人共同簽署了《合肥宣言》，就全面追求卓越、開展具有深度和廣度的重大科研工作、源源不斷地輸出值得尊敬的畢業生、堅持科研誠信和相關道德準則的最高標準、有責任地行使學術自由、支持地區和國家的發展為國際健康發展作出貢獻等方面達成共識，明確了研究型大學的定位、責任與使命。

以上各種提高教育質量的工程、計劃與宣言，對于改革高等教育模式、改善高校辦學條件，以及規范高等教育管理無疑具有推動作用。但是，如果依然把外顯功利性教育GDP當成標準加以追求，不僅不能帶來教育質量的提升，反而會損害完整而豐富的教育過程與學生的全面發展，最終會異化教育質量。因為教育的根本目的不僅僅是為創造物質財富培養人才，更重要的是促進人的全面發展。

《教育規劃綱要》提出，“把促進人的全面發展、適應社會需要，作為衡量教育質量的根本標準。”就是說，高質量教育不僅要能幫助學生提高升學與就業能力，更重要的是能培育學生健全的人格、豐富的個性、良好的品格，以及服務社會的責任感、創新精神等，成就人一生的幸福生活。

令人憂慮的是，在長期的功利教育熏陶中，要喚醒公眾、高校對教育質量本質的探索精神，并不是一件容易的事情。但是，只有當教育政策揚棄了停留于外顯功利性的追求，把重點轉移到內在超功利性的追求時，教育才會有真正的質量，也才會實現真正的高質量。

高等教育公平：從城鄉公平到區域公平

隨著我國高等教育的大眾化，教育公平日益受到人們的關注。2013年10月，教育部部長袁貴仁表示，東中西部高考錄取率差距已經不大，但農村特別是中西部農村孩子上重點大學的比例偏低。北京“985”高校中農村考生比例僅為20.8%。北京理工大學教授楊東平的研究發現，城鄉差距、地區差距是造成高等教育不平衡的主要因素。2013年，北京大學新生農村生源比例為14.2%。對此，《教育規劃綱要》提出，實施中西部高等教育振興計劃，完善普通本科高校、高等職業學校家庭經濟困難學生資助政策體系。

2011年，教育部啟動了《中西部高等教育振興計劃》，主要解決高等教育尤其是優質高等教育資源布局不合理問題，重點扶持一批有特色有實力的中西部高校，加強本科教學基本設施的改善和教學質量的提高，進而解決中西部高等教育落后問題。《計劃》針對制約中西部高等教育發展的薄弱環節和突出問題，從師資力量、學科建設、科研建設、人才培養、區域均衡等10個方面實施了一系列工程（項目），重點加強優勢學科和師資隊伍建設，力爭全面提升中西部高等教育質量，進一步縮小與東部高等教育之間的差距，更好地為區域經濟社會發展服務。

2012年，教育部推出《農村貧困地區定向招生專項計劃》，在普通高校招生計劃中專門安排適量招生計劃，面向集中連片特殊困難地區生源實行定向招生。袁貴仁表示，教育部繼續實施《支援中西部地區招生協作計劃》，擴大《農村貧困地區定向招生專項計劃》規模，降低部屬高校在屬地的招生比例，讓更多優質高等教育資源惠及農村學生。2012年，北京大學在自主選拔環節，提高農村戶籍考生的入選比例，明確自主選拔錄取候選人中農村戶籍考生的比例不低于20%。

僅《教育規劃綱要》頒布前兩年，普通高校國家助學金資助標準就從原來每生每年2000元提高到3000元，惠及430萬名家庭經濟困難學生，占在校生總數的20%。2011年4月，陜西省扶貧辦、省財政廳聯合出臺《陜西省農村家庭貧困大學生助學項目管理辦法（試行）》，當年被本科院校列入國家計劃內招生，并報到就讀的農村貧困家庭應屆大學生，每生四年累計補助1.2萬元，大專生每生三年累計補助6000元。2011年安排了2700萬元，資助貧困家庭大學生6271人。

熊丙奇認為，糾結在農村和城市生源比例上將無法走出困境，應從基礎做起，首先要促進基礎教育的均衡，讓農村孩子能夠和城鎮孩子得到一樣的教育；要不斷促進各地的高考錄取指標的均衡，減少在發達地區的招生規模，把多余的招生數量投放給不發達地區和欠發達地區。楊東平也建議，對重點學校錄取農村學生的比例采用必要的保護性措施，監測并公布重點學校學生家庭背景狀況，作為對公辦學校履行社會責任和公益性的一種評價。

事實上，從歷史看，城鄉之間、地區之間是存在著明顯差距的，在我國東部的沿海地區發展知識經濟的時候，西部農村還處在前工業經濟時期。在社會發展不平衡的背景下，教育必然會受到的影響，使得城鄉之間、地區之間存在教育不公平，尤其是高質量教育供給的不公平。隨著我國教育改革的深入，教育公平問題從理論到實踐、從理想到現實之間的轉化，正在不斷地反映在政府的教育改革舉措之中。事實上，教育公平已成為我國教育發展的主流價值追求。

美國乃至世界最負盛名的決策咨詢機構蘭德公司1999年教育研究報告的主要結論是，教育公平能夠給政府創造巨額的財政收入，給社會帶來巨大的經濟效益。因此，全面推進教育公平，不僅是個人的訴求，也是政府消除貧困、減少失業以及推進社會公平的戰略措施。無疑，牢固樹立教育公平的觀念并以此作為教育改革的核心理念，積極在教育公平與效率的平衡上尋求突破，應該是我國教育改革的基本出發點、落腳點和矢志不渝的追求。

高考制度改革：從局部探索到全面改革

1977年恢復高考以來，一個為了公平、高效地遴選人才而設計的高考制度，漸漸演化為通往高等教育的“獨木橋”，受到越來越多的人的批評與質疑。對每年牽涉數百上千萬人命運的高考制度，在公平與效率之間尋找平衡，成為改革永恒和難解的主題。《教育規劃綱要》提出，完善高校招生名額分配方式和招生錄取辦法，建立健全有利于促進入學機會公平、有利于優秀人才選拔的多元錄取機制。探索高水平高校聯考、高職院校自主考試或根據學業水平考試成績注冊入學。

2010年，教育部等五部委出臺《關于調整部分高考加分項目和進一步加強管理工作的通知》要求，各地從削減加分項目、下調加分分值、限制加分使用等方面做出全面調整。2013年11月9日，新華網（成都）報道，近日全國各省份相繼公布了調整后的2014年高考加分政策，“減”字當頭的加分“新政”，對加分項目、分值大幅度的“瘦身”。此次“瘦身”行動，是政府為肅清飽受社會詬病的高考加分亂象下的一劑猛藥。

2012年7月，國家教育考試指導委員會在北京成立。該委員會的任務是對國家教育考試制度改革進行頂層設計，制定高考改革總體方案，有效解決人民群眾普遍關心的教育考試方面的突出問題。2012年8月31日，中國政府網刊發了國務院辦公廳轉發教育部等《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當地參加升學考試工作意見》的通知，要求各地在2012年12月31日前出臺異地高考具體辦法。

2013年10月，福建省教育考試院發布消息，2014年福建省在全國率先實施本專科分類考試的試點。福建省“分類高考”主要體現在：一是分卷考試。報考清華、北大的學生與報考高職高專院校的學生，不再使用同一張試卷。二是分時考試。報考本科和報考高職的學生，不在同一個時間段參加考試。

作為教育改革的“軸心”，十八屆三中全會《決定》對高考給予了更加明確深入的改革方向：“探索全國統考減少科目，不分文理科，外語等科目社會化考試一年多考。”

廈門大學教授劉海峰認為，高考是高等教育的入口，牽涉到高校培養人才的質量和水平，在招生過程中又牽涉到維護教育公平和社會公平問題。教育公平是社會公平的基礎，在中國，入學機會公平又是教育公平的基石，因此，高考制度是維護教育公平和社會公平的根本制度。考試制度的核心是公平競爭、擇優錄取，公平是高考制度的根本和靈魂。當今民眾對高校考試招生的公平公正有更熱切的期望，高考無論如何改革都要堅守其公平性。

我國近現代教育曾經進行過兩次重大變革：第一次是清末的“廢科舉、興學校”，實現了由封建教育向現代教育的轉變。第二次是新中國教育體系建立，學校教育規模與條件發生了巨大變化。但是，“讀書做官”價值觀依然陰魂不散。筆者認為，高考改革的系列措施是教育治標良方，只有啟動以變革“讀書做官”價值觀與知識評價制度為核心的第三次重大教育變革，才是標本兼治之良策。

一流大學建設：從注重學校到協同創新

高等教育如何培養創新人才，一直是備受社會關注的教育難題。在貫徹《教育規劃綱要》的過程中，如何破解這一教育難題？教育部副部長杜玉波認為，培養創新人才是高等教育的根本使命，破解創新人才培養難題需要整個教育界乃至社會各界共同努力。《教育規劃綱要》提出，探索貫穿各級各類教育的創新人才培養途徑；鼓勵高校聯合培養拔尖創新人才；支持有條件的高中與高校、科研院所合作開展創新人才培養研究和試驗，建立創新人才培養基地。

2011年4月，時任總書記胡錦濤在清華大學百年校慶的講話中，明確提出要積極推動協同創新，通過機制創新和政策引導，鼓勵高校同科研機構、企業開展深度合作，建立協同創新的戰略聯盟，促進資源共享，聯合開展重大科研項目攻關，在關鍵領域取得實質性成果。由此，我國高等教育的第三大重要國家戰略“2011計劃”問世。與“985”工程、“211”工程不同的是，“2011計劃” 打破了高校的“圍墻”，超越了高校的等級、規格，以開放、引領的姿態，站在國家發展的戰略高度，對高等教育創新能力的提升進行總體部署。

2012年，教育部啟動了“2011計劃”，旨在通過理念創新和機制創新，實現高校內部以及高校與外部創新力量的融合發展，推動學科建設和人才培養邁入協同創新的新階段。2013年4月，由北京大學等高校牽頭的首批14家國家協同創新中心通過“2011計劃”認定。“2011計劃”提出人才、學科、科研三位一體創新能力提升的核心任務，目的是圍繞重大科學問題和國家重大需求，增強人才培養、學科建設、科研三者之間的協同與互動，使創新要素有效集成。其中人才是根本，學科是基礎，科研是支撐。

東北大學校長丁烈云在《中國高等教育》撰文認為，“2011計劃”是高校產學研合作的新模式，在體制機制創新方面必須考慮以下幾個問題：一是協同體的協同機制，二是人事聘用考核機制，三是社會資源共享機制，四是知識產權共享機制，五是科研項目引發機制，六是創新人才培養機制。顯然，“2011計劃”不僅大大地拓寬了一流大學建設口徑，而且引入競爭機制、進行動態管理，有利于一流大學建設出現千帆競出、百舸爭流的局面。

長期以來，我國高校的地位主要是由政府分配的，一流大學獲得了政府更多的政策傾斜和特權，然而，從本質上講，一流大學應該是競爭的產物。無論從沖刺世界一流水平，還是從規范高校競爭、提升高等教育整體水平的角度出發，都亟待營造公平有序的競爭環境，建立科學的分層標準和制度。只有這樣，才有可能在引導高校健康發展中催生一流大學。