集體土地確權登記的委托代理和激勵約束機制

摘 要：針對農(nóng)村集體土地確權登記中的委托代理關系，提出農(nóng)村集體土地確權登記的激勵約束機制：減少委托代理關系的層次；引入監(jiān)督組織；劃分同質(zhì)性工作區(qū)域；改變項目款項的支付方式；完善農(nóng)村集體土地確權登記的事后評價體系，建立長期責任制；顯性激勵與隱性激勵相結合。

關鍵詞：委托代理；農(nóng)村土地確權登記；激勵約束機制

中圖分類號：F320.2 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0085-02

農(nóng)村集體土地確權登記（以下簡稱“確權”）是2012年國土資源部、農(nóng)業(yè)部和財政部聯(lián)合開展的一項重點工作，隨著集體建設用地流轉(zhuǎn)制度的建立，農(nóng)村集體土地產(chǎn)權的明晰程度越來越重要。目前，農(nóng)民對自己土地的權屬僅有一個抽象的認識，農(nóng)民相互之間只能以一種“約定俗成”的認識界定相鄰土地間的權屬問題。當發(fā)生糾紛時，農(nóng)民也無法提交支持其土地權屬的證明，這對我國土地產(chǎn)權制度的建立是極為不利的。

一、農(nóng)村集體土地確權登記委托代理關系問題及原因分析

（一）農(nóng)村集體土地確權登記的委托代理關系分析

確權是國土資源部主導的工作，由下級國土部門行使確權工作的主導權，而縣國土部門則將此項工作交予具有資質(zhì)的技術單位進行。然而，確權本質(zhì)上是受農(nóng)民委托的，目的是搞清楚農(nóng)村集體土地權屬問題，在工作流程上說，直接與農(nóng)民進行工作對接的人是技術單位，但其中至少具有三重委托代理關系。農(nóng)民是委托人，中央國土資源部、地方縣級國土局、技術單位既是委托人也是代理人，如果有設立二級技術單位，那么二級技術單位是代理人。在多重委托代理關系下，確權工作進展緩慢，具體原因如下。

第一，各主體間沒有相應的收益分配契約機制，上一級委托人對下一級委托人又缺少人事控制權，農(nóng)民作為實質(zhì)上的委托者，無法很好地監(jiān)督國土部門，這既為一些環(huán)節(jié)的尋租提供了溫床，確權的效果也極差。

第二，由于委托人和代理人利益的不一致，產(chǎn)生了信息不對稱的問題，導致上一級委托人難以對下一級代理人在各個工作環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題進行反饋處理，對一些違反工作守則的行為也難以進行及時的事前監(jiān)督和事后懲罰。且隨著委托鏈條的拉長，不對稱程度越來越高。在實際的工作中，由于上級委托人對實際工作情況不了解，在工作討論過程中會做出一些錯誤的指示，反而使確權工作倒退。

第三，委托代理鏈條具有多個層次，代理人的決策需經(jīng)過層層審批的程序來完成，不但決策進度緩慢，且難以做出快速的反映，而且某一層次的代理人可能將自己的目標取代了委托人本來的目標，例如，技術單位主要是追求經(jīng)濟收益的，對于國土部門的施政效果關注度極少。

（二）農(nóng)村集體土地確權登記的委托代理關系問題

1.農(nóng)村集體土地確權登記委托代理的多重關系和問題

由于存在著多重的委托代理關系，這就不可避免地存在各重委托人與代理人的道德風險與逆向選擇問題，在多重問題疊加的影響下，嚴重影響確權工作的效率與效果。

（1）農(nóng)民與國土資源部的關系

道德風險：一是國土資源部是確權登記唯一的代理人，不管其素質(zhì)、努力程度、才能如何，農(nóng)民都必須與其訂立契約。二是稅收是唯一的代理成本，由于農(nóng)民對確權工作沒有相關的技術、經(jīng)驗，無法監(jiān)督代理人對成本的運用，存在尋租的可能性。

逆向選擇：一是農(nóng)民雖然是確權的實質(zhì)性的委托人，但代理人只能是國土資源部，不存在逆向選擇的可能性。二是農(nóng)民雖然是委托人，但是沒有委托人應有的激勵、約束權利，盡管在一定程度上有監(jiān)督的權利，但沒有對實踐工作產(chǎn)生現(xiàn)實意義。

（2）國土資源部與地方國土部門的關系

道德風險：一是地方國土部門作為第二重的代理人，其契約是公職人員制度，無論是否具有信息不對稱，都必須履行。二是代理人存在著虛報經(jīng)費的情況，成本的運用只能憑會計賬目監(jiān)督，存在尋租的可能性。

逆向選擇：一是地方國土部門是國土資源局的下級機構，其委托代理關系主要體現(xiàn)在對代理人員的選用環(huán)節(jié)上，由于信息的不對稱，可能任用了劣質(zhì)的代理人。二是無論是優(yōu)質(zhì)的代理人還是劣質(zhì)的代理人，委托人只考核確權登記的成果，代理人付出的努力也無法衡量。

（3）地方國土部門與技術單位的關系

道德風險：一是由于信息的不對稱，地方國土部門也只有少數(shù)了解確權技術規(guī)程的人員，技術單位作為實質(zhì)的代理人，在實際操作中可能會采取一些不合理的方法以降低成本，這直接的效果就是導致確權結果失真，損害了委托人的利益。二是尋租可能性較大，委托人和代理人都會從下?lián)艿馁Y金攫取利益。

逆向選擇：技術單位是確權的實質(zhì)代理人，委托人在選擇代理人的時候，由于信息的不對稱，僅能通過投標書和技術方案了解代理人的素質(zhì)和能力。而且由于招標制度的不完善，一些地區(qū)的代理人能憑私人關系得到確權項目，驅(qū)逐了優(yōu)秀者。

（4）一級技術單位與二級技術單位的關系

道德風險：一是二級技術單位對確權工作的了解程度是最大限度地貼近一級技術單位的，在實際工作中與一級技術單位是利益與共的伙伴關系，二級技術單位采用的技術方法實質(zhì)上是受一級技術單位指導的。二是一級技術單位與二級技術單位是靠契約形成委托代理關系的，雖然委托人和代理人的關系比較親密，但是代理人都會為了實現(xiàn)自己的利益最大化而采取規(guī)避成本的決策。

逆向選擇：二級技術單位沒有經(jīng)過正式的招投標過程，只是一級技術單位為了補充人手而臨時招納的合作伙伴，由于信息不對稱的影響不大，也沒有所謂的優(yōu)質(zhì)與劣質(zhì)代理人的分別，也就不存在逆向選擇問題。但是兩者間存在著利益不對稱的問題，委托人獲得的利益較大，工作量較少。相反，代理人獲得的利益較小，工作量較大。

2.農(nóng)村集體土地確權登記委托代理問題的實際體現(xiàn)

正由于委托代理關系存在，確權工作極其緩慢，各個主體實際存在的問題有下。

（1）農(nóng)民在農(nóng)村土地確權登記中的實際問題

首先，農(nóng)民對確權的委托是被動的委托，其對委托的內(nèi)容、方法和意義毫不知情。其次，由于確權只到村小組一級，由各村的村民小組長行使委托的權利，但是其能力是有限的，不能最大限度地代表農(nóng)民集體的意愿。村民小組長對被動的委托工作具有強烈的抵觸情緒，大大拖慢了確權的進度，更有甚者因為未有獲得相應的利益而刁難代理人。

（2）國土資源部在農(nóng)村土地確權登記中的實際問題

國土資源部職能統(tǒng)籌各省各縣的數(shù)據(jù)成果，在工作過程中沒有落實到監(jiān)督作用。

（3）地方國土部門在確權中的實際問題

由于部分公職人員的業(yè)務能力不高，且沒有直接參與確權工作，只能對代理人反饋的信息籠統(tǒng)地總結，并沒有提出一套完善的標準，導致同一項工作重復進行。

（4）一級技術單位在農(nóng)村土地確權登記中的實際問題

作為實質(zhì)性的代理人，一級技術單位在確權過程中存在的問題是最大的。首先，技術人員沒有發(fā)揮好良好的溝通作用，一方面沒有真正反映村民的意愿，另一方面把地方國土部門的一些不太合理的意愿強加到村民上，導致村民產(chǎn)生抵觸情緒。這是因為技術單位是地方國土部門的代理人，必須遵循委托人的意愿行事。其次，技術單位人員的業(yè)務能力不過關。由于確權工作技術性較高，部分技術人員對其不熟悉，導致確權成果再三更改。再者，為了節(jié)省代理成本，技術單位可能會不按照技術標準操作。例如，原需用到的測量儀器，技術人員卻以在圖上籠統(tǒng)繪畫的方式代替，導致測量結果存在極大的誤差。最后，技術單位沒有為二級技術單位提供足夠的信息，也沒有制定一套規(guī)范的操作標準，導致工作再三重復。

（5）二級技術單位在農(nóng)村土地確權登記中的實際問題

作為二級的代理人，二級技術單位關注的只有“按時完工”這一準則，而沒有考慮“按質(zhì)完工”這一要求，技術人員服務意識不高，也缺乏足夠的耐性。

二、農(nóng)村集體土地確權登記的激勵約束機制

在確權的過程中，委托人可建立激勵約束機制，從而提高確權工作的效率。

（一）減少委托代理關系的層次

委托的層次越多，產(chǎn)生的逆向選擇與道德風險問題就越大。但是，由于確權工作的復雜性，單重的委托代理關系是無法完成的，根據(jù)實際工作的經(jīng)驗，雙重委托代理關系是最理想的。首先，必須限制二級技術單位的出現(xiàn)，嚴禁一級技術單位把承包的項目再次承包。其次，逐漸提高地方國土部門確權的積極性，提高其委托人的地位。

（二）引入監(jiān)督組織

地方國土部門難以在確權過程中參與到技術單位的工作過程，若在其中引入監(jiān)督組織，就能有效地提高確權質(zhì)量。監(jiān)理組織的成員可以包含政府人員，專業(yè)技能人員和行政的代表，形成三方監(jiān)督機制。此外，監(jiān)督組織還可制定一個規(guī)范的操作標準。

（三）劃分同質(zhì)性工作區(qū)域

可按照行政區(qū)劃，把具有同質(zhì)性的地區(qū)歸為一類，然后把不同的區(qū)域承包于不同的技術單位進行。這雖然會提高代理成本，但無疑會提高工作效率，也提高了地方縣級國土局對項目的監(jiān)督力度。

（四）改變項目款項的支付方式

傳統(tǒng)的項目支付方式是在項目驗收合格后，由地方國土部門支付技術單位全部款項。由于存在信息不對稱，技術單位會采取一些看似合乎邏輯的手段以應付驗收。從靜態(tài)結果看，技術單位貌似完成了任務，但一旦發(fā)生土地糾紛，確權成果卻無法應用。應采取分階段的支付，項目完成后通過初步檢查時支付一部分項目款，后期沒有出問題的時候再支付剩下的款項。這樣，既可以提高技術單位工作的質(zhì)量，也能起到一定的約束作用。

（五）完善農(nóng)村集體土地確權登記的事后評價體系，建立長期責任制

農(nóng)村土地確權登記還沒有一個完善的事后評價體系，而且，其帶給農(nóng)民的積極影響也不會馬上顯現(xiàn)出來，只有通過一段時間的觀測，才能判斷其效用。因此，委托人應建立長期責任制，在確權完成后進行事后評價，對效果良好的地區(qū)可以給予表揚和獎勵。

（六）顯性激勵與隱性激勵相結合

確權的工作量十分巨大，而且重復性工作較多，技術人員容易厭煩。因此，技術人員才是激勵約束機制的核心對象。技術單位應給予完成超額工作量的工作人員現(xiàn)金獎勵，此外，對于特別優(yōu)秀的技術人員，應給與其晉升機會。

參考文獻：

[1]汪利娟.城市土地市場的委托代理關系分析[J].華商，2008（7）：8-9.

[2]諸培新，馬賢磊，李明艷.農(nóng)村集體建設用地發(fā)展權配置模式分析：委托代理視角[J]. 南京農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版， 2009，9（ 4）：71-77.

[3]丁雨■.淺談我國土地制度中的委托代理問題[J].經(jīng)營管理者，2012（5）：172.

[4]李懷，高磊.我國農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的多重委托代理結構及其制度失衡解析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題，2009（11）：71-77.

[5]李菁，劉玉琴. 中國征地中的雙重委托代理問題[J].中國土地科學，2009，23（10）：52-58.

（責任編輯：許廣東）