征地拆遷引發群體性事件的治理

摘 要：隨著社會的發展，許多地方都在大量進行土地的征用，在這過程中農民的利益受損且通過常規途徑得不到合理的解決，于是他們就采取不正當方式來維護自身的合法權益，對社會和諧與安定造成了巨大影響。公安機關作為維護社會穩定的政府部門，應充分體現自身的職責，在法律范圍內治理群體性事件。

關鍵詞：征地拆遷；群體性事件；公安機關；治理

中圖分類號：D630.8 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0061-02

2010年7月，蘇州市虎丘區通安鎮村民到鎮政府上訪，舉證稱2008年以前的部分征地拆遷補償款被政府工作人員吞并、克扣，但沒有得到回應。這時，相鄰的滸墅關鎮地塊被高價拍出，通安鎮村民認為當地政府打著“開發區建設”的名義投機土地市場。7月14日，村民集體要求鎮政府給予合理解釋，聚集群眾達上千人。然而鎮政府領導態度強硬并稱絕不可能補償宅基地欠款，村民聽聞后砸毀部分辦公用品以宣泄憤怒，此后連續兩天聚集鎮政府。7月17日和18日連續兩天，都有村民圍堵G312國道，被警察驅散。

一、征地拆遷群體性事件內涵

（一）概念界定

1.征地拆遷。“征地拆遷是指政府基于國家利益，依法征收、征用集體所有土地，并在對房屋所有和使用人進行補償安置后將土地上的房屋予以拆除的一系列活動”。[1]集體所有土地被征收或征用后，農民的房屋等建筑物就成為征地拆遷的對象，而地方政府就是征地拆遷的主體。征地拆遷是一種行政行為，有“公益性”、“政府行為性”和“強制性”三個特征。

2.群體性事件。群體性事件在不同的角度有不同的理解，我們應全面客觀地看待群體性事件。從社會層面來看，就是指社會發展和個體利益發生矛盾，眾多個體發起的危害社會秩序，如果不迅速平息將危及社會穩定的群體性事件；從法學層面來看，是指大規模人員共同實施法律禁止的，對公共安全和社會秩序造成危害，對其他公民的人身和財產造成侵犯的行為。

3.征地拆遷引發的群體性事件。“征地拆遷群體性事件是指在征地拆遷過程中，被征地拆遷的群眾采取不正當途徑維護自身利益，導致社會混亂的行為。”[2]征地公告發布時，村民只是被告知土地會被征收征用，而拆遷則是征地造成的具體結果。面對一系列原因，此時村民們會表現出強烈的抵抗情緒，這就會引起征地拆遷群體性事件。

（二）征地拆遷群體性事件的現狀及影響

1.征地拆遷群體性事件現狀。目前，因農村征地拆遷而引發的群體性事件呈現出一些新趨勢和新特點，總體趨勢表現如下：信訪總量呈上升趨勢，反映問題比較集中；群眾上訪的部門層次越來越高，越級上訪的群體性事件時有發生；情緒的對立性增強，事件的破壞性增大；群體性事件基本都是由個人利益受損引起的。“通安事件”中，征地拆遷群體性事件從第一層次的靜坐上訪，發展到第二、第三層次的聚集圍攻黨政機關和“打、砸、搶”。隨著問題的拖而未決，事件從起因、導火索、爆發到激化的層層惡化，最終釀成嚴重后果[3]。

2.征地拆遷群體性事件影響。征地拆遷群體性事件一旦發生就會對國家和社會穩定造成巨大影響，但相反角度也有好的一面。正面影響表現為：征地拆遷群體性事件的發生讓積累了許多矛盾的村民找到了釋放的途徑，有利于社會矛盾的緩和，能夠把更嚴重的社會矛盾扼殺在搖籃里；正因為這些事件的發生，國家會迅速做出反應，及時出臺更為公平的社會調配政策，加速社會制度的變革。反面影響表現為：征地拆遷群體性事件從根本上說是被征地拆遷人的利益受損，加上政府沒有配套的保障措施，導致他們與政府間產生劇烈矛盾。這使得百姓與政府間的關系越來越遠，不利于社會穩定和社會經濟的發展，不利于和諧社會的建設。

二、征地拆遷引發群體性事件的原因分析

（一）直接原因

1.政府作為方式不規范，地方政府違法批地、占地。隨著社會的發展，地方政府又面臨各種績效考核，以致他們想方設法去招商引資，從而通過征地來獲得巨大利益。在征地過程中，許多地方政府不按規定進行征地，給農民的征地補償也不到位，其行政行為不規范，違背了作為土地監管利用執法機關的職責。

2.農村集體經濟組織拖欠、截留、擠占、挪用征地補償款，侵害農民利益。我國很多鄉村存在著不公平現象，整個鄉村的事可能就由幾個村干部說了算，征地過程中不民主，信息根本傳不到農民那里，做不到公開，農民的利益得不到保障。少數政府官員和農村集體經濟組織負責人相互勾結，濫用權力，采用欺騙等手段侵害農民權益。

（二）間接原因

1.征地法規體系不健全，欠缺民主的群眾參與和有效的監督機制，對非法占地行為的處罰力度過輕。在征地拆遷中，以下三方面問題在實際工作中表現得很突出：一是違法違規用地問題比較突出；二是土地征收程序不透明；三是征地補償政策不健全。

2.政府土地收益的分配不合理、不透明，沒有充分考慮到失地農民的利益。“在實際的土地征用過程中，土地收益應該一部分給村集體，其他給農民個人。然而目前的情況是村集體和農民個人拿到的補償款少了很多，這些少的部分都被地方政府截留了。”[4]

3.以“公共利益”為名，濫用征地權。當前我國的實際情況是，一些地方政府部門打著“公共利益”的旗號，從事著商業開發的勾當，他們上騙國家，下欺百姓，濫用征地權力，中飽私囊，從中牟利。

4.地方基層組織影響力不夠，民主化程度低下，法制化管理形同虛設。當作為弱勢群體的農民發現四周都是“敵人”，只有自己才能拯救自己時，他們勢必聯合起來為維護自己的生存權利進行抗爭，在這樣的情形下，出現群體性事件是帶有必然性的。

三、公安機關對征地拆遷群體性事件的預防與處置

（一）當前應對征地拆遷引發群體性事件的錯誤作法

1.黨委政府把解決征地拆遷群體性事件的希望放在公安機關的身上。征地拆遷引發的群體性事件表現為上訪等影響社會治安的形式，因為征地拆遷損害了他們的個人利益，并非一般問題，加之，政府并沒有對他們的生存、就業與社會保障等關鍵問題有所保證。這些問題涉及眾多方面，關系到國家的法律、政策，涉及開發商的利益和地方黨委政府的執政理念，涉及群眾利益受損尋求救濟渠道，最為嚴重的會關系到國家的安定。公安機關作為政府的一個職能部門，只是執行者，并沒有權利去制定法律法規，更不能解決百姓的生計問題。所以，要想從根本上解決征地拆遷引發的群體性事件并消除其原因，就不能把全部精力放在公安機關身上。

2.非法使用警察的權力。隨著社會的大發展，各個地方都有發展指標，這就使得一些地方黨委政府片面追求經濟發展效率，不顧一切征地開發，并在這過程中濫用警察權。一旦遇到上訪，地方政府就讓公安機關采取關押、拘禁等方式來處理。這似乎違背了公安機關的職責，使得百姓對政府的矛盾全轉移到公安機關身上了。公安機關遇到征地拆遷引發的群體性事件應該在地方黨委政府的領導下，依照法律、法規來開展預防和處置工作。

3.忽視事前預警。當前公安機關只重視事后的處理，事前不能及時搜集到有利信息，許多公安機關和民警責任意識缺乏，他們不能在平時的工作中事先去搜集相關不安定因素。”[5]有的公安機關雖然針對這些群體性事件制定了相關預案，但是這些預案缺乏針對性，沒有具體問題具體分析，是單純的紙上談兵，處置人員也沒有進行相關針對性的培訓，物資儲備基本沒有，一旦發生群體性事件，都是單純地出動大批警力進行鎮壓，不能及時找出突破口，無謂地消耗了大量警力。

（二）公安機關處置征地拆遷引發群體性事件的方式

1.日常工作中建立有效的預警機制。大量群體性事件都告訴我們，事件越早處置越容易解決，越往后難度越大，還會破壞社會的穩定，所以公安機關應當建立健全全面有效的應急處置機制。一旦群體性事件發生了，轄區派出所要迅速到達現場了解情況，并立刻向分局匯報。分局獲悉情況后應立即按照相關預案制定計劃并及時趕赴現場，同時深入搜集情報，并及時向上級部門報告情況，爭取最短時間內實施處置工作。

2.積極疏導、穩控現場局面，以防事態擴大。群體性事件發生都伴隨著各種各樣的形式，大多數人采取理智的方式，但有少數犯罪分子乘機煽動不明真相的群眾進行破壞。對于那些上訪圍堵黨政機關大門、阻礙交通、阻撓施工秩序的，公安機關應該積極做好現場的勸離工作，通過各種途徑盡快讓群眾明白事件的重要性，讓他們通過合法途徑來解決，并盡快讓交通恢復正常，維持正常的工作和生產秩序。對那些故意挑起事端的犯罪分子，公安機關應及時制止隔離并固定證據，在事后依法追究他們的法律責任，防止事態惡化。

3.在黨委政府領導下進行處置，并加強與其他部門的協作。“公安機關作為政府的一個職能部門，應堅持黨委政府領導的原則，對職權范圍內的應主動進行處置，對超出職權范圍的應及時向黨委政府匯報。”[6]同時，根據解決群體性事件的需要和職能分工，公安部門要加強和其他職能部門的協作，各司其職，分工合作。

4.事件結束后的工作要及時跟進。群體性事件平息后，公安機關應加強監督檢查，對在處置過程中允諾解決的問題要盡快答復群眾，千萬不能做表面文章，這會為以后留下隱患。對不屬于自己職責范圍內的，督促相關單位和部門及時解決到位。對已經平息的群體性事件，要進行跟蹤關注，繼續收集情報信息，確保不再發生。

參考文獻：

[1]于濤.論征地房屋拆遷的成本分解及其控制思路：基于利益相關者的視角[J].特區經濟，2010（2）：290-292.

[2]吳美穎.征地拆遷引發的群體性事件及其對策研究[D].青島：中國海洋大學，2012.

[3]鄢建彪.蘇州通安征地引發群體性事件[EB/OL].www.caiji

ng.com.cn/2010-07-19/110481889.html

[4]唐振宇.土地征用中存在的若干問題及其對策[N].大眾日報，2007-01-09：（3）.

[5]周定平.公安機關應對征地引發的群體性事件的探討[J].北京人民警察學院學報，2007（3）：37-38.

[6]陳江華.論公安機關在征地拆遷群體性事件中的處置策略[J].法制與社會，2010（7）：192.

（責任編輯：田 苗）