服務型政府建設中的行政人員倫理困境及對策

摘 要：服務型政府建設中的行政人員倫理困境表現為行政人員“公共人”倫理價值理念較為模糊，行政人員責任倫理在踐行中存在困境，究其原因在于客觀的行政環境轉變劃分的公共領域與私人領域導致行政人員倫理價值理念定位紛爭，行政人員自身因素導致其責任倫理踐行困難。為此，在外部調整中加強行政倫理立法工作，成立責任倫理評議機構等；在內部改造中對行政人員進行倫理價值觀教育，使其具備完善的行政人格應是解決行政人員倫理困境的有效路徑。

關鍵詞：服務型政府；行政人員；倫理困境；解決路徑

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0014-02

從“政治統治型政府”到“經濟建設型政府”，再到“服務型政府”理念的確立，不僅意味著實現政府模式的轉變，更意味著作為政府運行中的行政主體即行政人員必須加強其自身的倫理道德建設。服務型政府建設中不僅面臨著制度、體制等因素的制約，也存在著嚴重的行政人員倫理困境的制約，只有清晰分析行政人員的倫理困境，加強行政人員的倫理道德建設，才能從根本上創新服務方式，最終實現服務型政府建設。

一、服務型政府建設中的行政人員倫理困境

服務型政府顧名思義為人民服務的政府，以民為本的政府，服務型政府公共性的本源價值要求政府應以公共利益最大化，提供公共服務最優化，服務型政府公共性中所蘊含的倫理內涵，公正、責任、以民為本等最終將落實到行政人員的倫理道德建設中。即行政人員在提供公共服務，實現公共利益最大化的過程中應是公正、負有責任且以民為本，但現實是行政人員在服務型政府建設中首先存在著倫理困境，具體表現為以下幾點。

（一）行政人員“公共人”倫理價值理念較為模糊

服務型政府的本源價值是公共性，因此，行政人員作為服務型政府建設中的主體本身應是“公共人”，“公共人”側重于行政人員的價值判斷，要求行政人員在道德價值取向上做到公益至上，在面對價值利益抉擇時以維護公平、正義為公共價值導向，這既是服務型政府公共性的要求，也是行政人員所從事的職業屬性的要求。然而在現實生活中，有些行政人員根本沒有公益至上這一倫理價值理念，而是以個人利益最大化為其追求目標，利用手中權力謀一己私利，追求物質享受，沒有職業理想。不顧社會責任，在局部利益與整體利益、眼前利益與長遠利益關系上，只注重局部利益和眼前利益，不顧及整體利益和長遠利益，急功近利，做表面工作，更難體現行政人員的公平、正義。

（二）行政人員的責任倫理在踐行中存在困境

所謂責任倫理主要是指一種事先的行為選擇，是自我的選擇甚至斗爭，和事后對他人的動機論和效果論的評價不同，履行“責任倫理”最重要的就是顧及后果或至少可預知的后果，這樣，就要選擇恰當的手段行事以達到或避免這后果[1]。為此，行政人員應以公共責任的合倫理性和行政結果的公正合理來采取事先正確的行為和恰當手段對人民負責。然而由于行政人員肩負多種責任——對上級組織負責、對法律負責、對人民負責，同時又扮演多種角色——社會公民、行政人員、家庭成員，這使得行政人員經常陷入責任選擇的困境之中，特別是當所在組織與人民利益相背離，個人家庭利益與組織利益、人民利益相背離時，作為行政人員若沒有堅定的為人民服務的責任倫理，是很難在責任選擇困境中做出正確、理性的行為選擇。

二、服務型政府建設中的行政人員倫理困境原因分析

行政人員內心道德的不確定性，政策的不可預知性，價值導向的不明確性等都將導致行政人員在倫理價值理念及實踐中產生倫理困境，但透過現象看本質，導致行政人員倫理困境的原因可歸結為客觀行政環境及主觀人的因素兩個方面。

（一）行政環境轉變劃分出的公共領域與私人領域導致行政人員倫理價值理念定位紛爭

計劃經濟時期，國家幾乎占有所有社會資源，個人利益、集體利益和國家利益高度統一，個人沒有自利的能力，且那時利益差距呈現平均化，個人也缺乏自利的意識，也就沒有形成激烈的利益沖突。市場經濟時期，以按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，形成了個人、企業、組織等相對獨立的利益主體間的利益差距及沖突日趨明顯，人們在金錢、物質和利益等面前踏破道德底線。此時政府雖從社會資源配置主導地位中撤出，但仍可綜合運用經濟、法律等主要手段，并輔之以必要的行政手段來宏觀調控市場經濟的運行，由此在公共領域與私人領域已明確劃分的情形下，在公共領域中從事公共事務的行政人員以必要的行政手段為由，在較少受到監督和制約的情況下更加有力地以權謀私，追求個人私利的最大化，而不顧及公共利益[2]。

（二）行政人員自身因素導致其責任倫理踐行困難

行政人員自身角色的多重性所引起的在運用權力時的職權沖突及最終所表現出的利益沖突，無疑會使他們陷入沖突選擇的倫理困境之中。此外，由于市場經濟初期各項制度的不健全及容許必要的行政手段宏觀調控經濟發展，因此，行政人員在決策時也就擁有了更大的自由裁量空間，而自由裁量權的合理使用是需要行政人員具有相當的能力作為支撐的，例如，劉華濤在《服務型政府建設對黨政領導干部的能力需求》一文中所提出的整合能力、法治能力和回應能力，很明顯這些能力并不是所有行政人員都能很好具備的，而當行政人員的能力有限時，決策中的倫理困境也就難以避免。同時，在個人利益的驅使下，行政人員的行政道德素養也有高低之分，為了一己之私而不顧社會公益的情況也時有發生，為了保住自己的職位而產生的從眾心理甚至是同流合污等，這些行政人員自身的因素都將導致其在責任倫理踐行中處于倫理選擇的困境之中[3]。

三、服務型政府建設中的行政人員倫理困境的解決路徑

依據上文所分析的原因，要想解決行政人員的倫理困境就必須對行政人員的客觀行政環境進行外部的調整，對行政人員主觀的自身因素進行內部的改造，由此內外結合才能真正解決行政人員的倫理困境。

（一）客觀行政環境的外部調整路徑

外部調整主要是指通過運用法律、制度的完善優化行政環境，使行政人員處于長效機制保證及強有力的外在監督之中。首先，加強行政倫理的立法工作。將基本的、普遍的倫理道德要求上升為法律制度，使其具有與法律同等的地位和權威，塑造構建威嚴的行政人員行政倫理的尺度和標準，加強行政人員對行政倫理的認知和遵守，以法律制度的剛性來維護行政倫理的柔性。其次，成立行政人員責任倫理評議機構，構建責任倫理評價指標和考核體系。在行政人員的任免、升降等行為中引入行政倫理的獎罰機制，褒揚行政善行，懲罰行政惡行，引導行政人員的行政行為趨善去惡。明確責任倫理評價指標和考核體系，依據對行政人員行政行為的監督考察，對其行政倫理劃分等級納入行政人員績效評估體系中，作為行政人員職務升降、獎金分配的重要依據。最后，完善對行政人員行政倫理的司法監督和社會公眾監督。英國著名思想家赫胥黎指出：“在許多情況下，人們之所以這樣做而不是那樣做，并非對法律的畏懼，而是出自對同伴輿論的畏懼”[4]。權力的正確行使需要強有力的外在監督，對行政人員的行政行為進行司法監督，可建立政府倫理道德辦公室，專業負責行政人員倫理價值方面的問題，及時發現不法行為并給予相應懲罰，透明公開也可給廣大人民群眾一個滿意的交代。

建設社會公眾監督體系，社會公眾是行政人員服務的對象，服務型政府的建設需要廣大公眾的熱情參與，社會公眾有權對行政人員的倫理價值做出評判，將公眾的滿意度列入行政人員的績效考核中，才能最大限度地保證行政人員公平、公正的行使公共權力。為此，可通過媒體、網絡等多種渠道采用聽證、檢舉等形式，傾聽公眾心聲，獲取可靠信息，發揮社會公眾輿論和民主監督的作用。

（二）主觀自身因素的內部改造路徑

內部改造是指對行政人員內心的倫理價值和倫理準則的樹立，使其在外在法律制度不完善及監督力度不強的情況下也能從事合乎倫理道德規范的行為。休謨曾說，普遍的美德與優良的道德是一個國家人民的幸福所要求的，這種美德永遠不能從最純粹的哲學原理中得到，也不能從最嚴格的宗教訓誡中得到；美德的獲得完全來自人們年輕時所受到的美德教育，來自于嚴明的法律和制度的結果[5]。因此，在進行客觀行政環境的外部調整時，內部改造就是對行政人員進行倫理價值觀教育，使其具備完善的行政人格。行政人格是指行政人員的倫理尊嚴、倫理規范、倫理品質、倫理境界依據職業要求和角色規范在公共行政領域中行使公共權力、維護公共利益、實現公共行政倫理價值而形成的道德意識、職業責任、職能結構的統一[6]。為此，應首先明確行政人員的公共性，行政人員是掌握和行使公共權力的特殊群體，公益至上是其應具有的倫理價值觀，彰顯公平、正義，行政人員要平等對待每一名公民，尊重公民應享有的各項權利，公平合理地分配社會資源。其次強調公共責任，強化行政人員的道德責任。責任本就是行政倫理學中的重要概念，弗雷德里克森認為：“在民主政治環境中，公共管理者最終應向公民負責，正因為公共管理者承擔這種責任，公共管理工作才顯得崇高神圣?！盵7]服務型政府是一個負責的政府，行政人員對公眾負責毋庸置疑。在公共行政中，行政人員的道德責任又具有不可忽視的價值，道德責任可以激發行政人員的道德意識和道德良心，可有效避免行政人員逃避責任等現象的發生，一個有道德責任的行政人員必定會做到公平運用公共權力、公正執法，做到個人利益服從整體利益的公益至上原則。具體可建立完善的行政人員培訓體系，定期對行政人員進行現實榜樣的廉政教育，也可鼓勵行政人員到基層接受鍛煉和考驗，體驗百姓生活，了解百姓需求，解決百姓困難，在實踐中樹立公益至上的倫理價值觀。

參考文獻：

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[3]袁和靜，張英魁.基層公務人員責任倫理的現實困境與規制對策[J].理論導刊，2010（10）：21-23.

[4]唐凱麟，龍光海.個體道德論[M].北京：中國青年出版社，1993：239.

[5]楊冬艷.論公共行政人員德性正義的實現困境與路徑選擇[J].河南大學學報：社會科學版，2011（11）：55-60.

[6]郭俊，曾偉.公共倫理視角下的中國公務員行政人格塑造[J].理論導刊，2012（7）：4-8.

[7][美]喬治·弗雷德里克森.公共行政的精神[M].張成福，譯.北京：中國人民大學出版社，2003：7.

（責任編輯：宋 佳）