關于大部制改革配套制度建設的思考

摘 要：黨的十八大之后，新一屆政府進行的大部制改革是前幾次改革的延續(xù)，同時也意味著中國的機構改革進入了一個新的階段。積極借鑒國外大部制改革過程中的優(yōu)秀做法，為解決我國大部制改革中配套制度建設存在的問題，提供建議如下：創(chuàng)新思維，從實質上解決人員分流問題；完善行政組織法體系建設，為改革保駕護航；完善配套制度建設，保證改革順利進行。

關鍵詞：大部制；機構改革；配套制度

中圖分類號：D60 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0010-02

一、配套制度缺失：大部制改革舉步維艱的重要原因

大部制即大部門體制改革，是指“為了推進政府事務綜合管理與協(xié)調，按政府綜合管理職能合并政府部門，組成超級大部的政府組織體制”[1]，“所謂大部制改革，就是調整政府部門的職能和管轄范圍，把那些職能相近、業(yè)務性質雷同的政府部門，經過合并重構，整合為一個更大的機構，使其管轄的范圍較寬，側重于橫向的宏觀管理，避免或減少政府部門對微觀經濟活動的干預”[2]。

大部制改革的提出，起源于我國改革開放以來國務院的六次機構改革，這幾次改革都是為了適應當時社會發(fā)展所進行的，具有明顯的“應急性”。這六次機構改革在內容上都有一個共同點即精簡機構和人員，縱觀歷次改革的成果，可以說這些改革并沒有擺脫“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。對此，黨的十七大提出“要加大部門整合的力度，探索職能有機統(tǒng)一的大部門體制，完善部門間協(xié)調配合機制”，并通過了《國務院機構改革方案（草案）》，大部制改革正式亮相。黨的十八大，對中央國家機構進行了大幅度的機構改革，大幅度整合政府職能。改革后，除國務院辦公廳外，國務院組成部門為25個。

整體而言，我國的大部制改革仍停留在改革的初級階段，其所針對的也僅僅是單純的機構改革，并未涉及與之相關聯(lián)的政治、社會、經濟制度等相關配套性制度的改革，真正的大部制改革應該是以機構改革為中心的社會政治、經濟全方位的改革系統(tǒng)，由于缺乏全面的配套改革之故，使得我國大部制改革進程舉步維艱。

（一）人員分流難以解決

大部制的首要特征就是實行職能統(tǒng)一的大部門體制。黨的十七大以來的機構改革最大的特點就是最大限度地把政府相關職能進行整合，形成大部門體制。例如，黨的十七大把與人力資源相關的人事部與勞動和社會保障部有機合并，把與信息化有關的部門整合為工業(yè)與信息化部。又如剛剛結束的黨的十八大，把與食品藥品安全相關的部門整合為國家食品藥品監(jiān)督管理總局，把國家衛(wèi)生部和計生委的計劃生育管理整合為新的國家衛(wèi)生和計劃生育委員會。這都表現(xiàn)了大部制機構整合的特點。

伴隨著機構整合而來的是人員的分流重組問題。機構精簡勢必會產生一批富余工作人員，怎樣安置這些人員成為決定大部制成功與否的重要標志。事實證明，人員分流工作并不容易解決，機構合并定編定崗之后產生了大量多出來的政府職員，他們一般都有編制及一定的行政級別，整合后一個部門數(shù)個行政級別相同的領導同時存在的現(xiàn)象普遍存在，怎樣安置這些分流人員成為大部制改革后首先要面對的難題。

目前針對此種現(xiàn)象并沒有出臺與之相匹配的具體可供參照執(zhí)行的配套措施或是方案，面對大部制產生的富余人員，目前主要的解決辦法有帶職分流、定向培訓、加強企業(yè)和優(yōu)化結構，但無論哪種方式，這些做法既加大了改革成本，也增加了“準行政機構”，同時也加大了企業(yè)的負擔。這些做法的結果勢必都將帶來新一輪政府機構的膨脹，大部制中的人員分流問題仍舊沒有根本解決。

（二）部門間協(xié)同機制運行不暢

大部制的重要特點就是機構少而大。所謂機構改革都是對現(xiàn)存部門、人員、利益進行新一輪的重組，其本質是對組織利益的重新分配，這就必然涉及從現(xiàn)今分散于各部門中的權力、利益收回并進行重新分配，如職位變化和人員調動勢必會帶來工資和福利待遇的變革，因此就會有一些人一些部門因為個人利益或部門利益而極力反對改革。怎樣使這一權力再分配過程實現(xiàn)合理合法又平衡各部門的利益成為當前改革的首要問題。

鄭永年認為中國社會沒有改革共識，而體制內既得利益則根據(jù)自身的利益進行各種“改革”，近年來很多美其名曰“改革”的政策，都是各個官僚階層或者既得利益集團，為了追求自身利益而形成的特殊政策，絕非是為了社會整體利益進行的真正改革。其所進行的改革也只是流于形式的表面化功夫，并沒有真正觸及改革的實質，即利益協(xié)調上來。因此，建立一套重新的部門利益協(xié)調機制對于穩(wěn)步推進大部制改革具有深遠意義。

（三）縱向府際關系沒有理順

實施大部制是以職能轉變?yōu)榛A的政府機構改革，是應對社會經濟發(fā)展現(xiàn)狀調整政府職能的產物。面對新的社會經濟形式與傳統(tǒng)的政府機構設置，大部制的目標是精簡機構、整合資源，但是大職能部的邊界卻很難劃定，并不能囊括所有相近的職能，現(xiàn)實改革中仍存在著很多職權相交叉的部門，此外還有一些暫時撤并的部門因為經濟發(fā)展的現(xiàn)實原因不得不恢復，機構重組反復進行大大阻礙了改革的進程。另一方面，整合后的大部門會增加部門內部管理上的困難和運行成本，同時加大了組織內部協(xié)調的負擔，嚴重影響工作效率，大大背離了大部制改革的初衷。

目前，我國的大部制改革方案中，找不到具體針對改革后大部門制所要具體承擔的權責及整合后部門內部人員管理的具體規(guī)定，反映到實踐中，就表現(xiàn)為行政活動隨意性較大，效率低下，不僅加大了政府的財政負擔，同時，由于實際工作的需要，通常易造成機構臃腫，使政府機構改革陷入精簡——膨脹的怪圈，大部制改革很難前行。

二、國外大部制改革中配套制度建設的經驗

（一）英國的大部制改革

英國是最早實行大部制的國家，英國大部門體制理論來源于約翰·密爾，在密爾看來，“設立行政部門的原則應以處理行政事務的目的與手段的統(tǒng)一性為主，明確行政部門和人員的責任，為行政負責人提供獨立的決策權責和決策輔助。”[3]

為與大部門制相配套，推進大部門制的有效進行，英國在政府內部設立了大量的執(zhí)行機構，用來承擔執(zhí)行政策和承擔服務的職能。政府主管部門對于執(zhí)行機構給予充分的自主權，只是負責機構的戰(zhàn)略規(guī)劃和績效目標，同時給予執(zhí)行機構一定的指導和幫助。執(zhí)行機構的存在，使英國的政策制定與政策執(zhí)行相分離，大大提高了行政效能的同時也推進了政府組織內部的機構分化和合理分權。此外，在改革后的機構內部，對管理方法和技術也進行了相應的創(chuàng)新，建立相應的配套保障機制，通過競爭機制的引入促使執(zhí)行機構不斷進行工作績效和服務質量的提高升級，實現(xiàn)了服務質量和服務效率的全面提高。

（二）美國的大部制改革

從總體上看，美國的大部門體制主要有以下三個特點：第一，部門數(shù)量少，但職能較大，權責清晰明確。在美國，聯(lián)邦級別的部門只有15個，但是卻包含了國家的所有事務，使得美國聯(lián)邦政府能夠保持高效的管理狀態(tài)。第二，設置獨立的輔佐機構。目前，美國擁有六十多個獨立的行政機構和監(jiān)管機構。政府根據(jù)社會經濟發(fā)展的現(xiàn)實需要靈活設置行政機構，直接對總統(tǒng)負責。獨立的監(jiān)管機構往往融合了行政、立法和司法在內的某些職能，通常負責某一具體的公共政策，具有很強的權威性。第三，聯(lián)邦政府與地方政府合理分權。聯(lián)邦政府主要負責政策的制定及對于執(zhí)行情況的監(jiān)督，地方政府主要負責政策的實施及細節(jié)管理，這種合理的分權模式極大地提高了美國政府的行政效率，同時，合理的分權也極大地預防了政府腐敗的滋生。

（三）日本的大部制改革

日本內閣政府在2001年試行了大部門體制改革，其改革目標是克服政府管理中的部門主義，精簡機構，提高效率。改革后日本政府由原來的1府22省廳變?yōu)?府12省廳，成為行政部門最少的國家。

日本政府把“從官僚主導到政治主導”作為大部門體制改革的目標，即以政府機構改革為契機，加強政府職能，提高政府的透明度，力求從根本上改變以官僚為本的自上而下的行政，建立一個真正的民主體制。縱覽日本的大部門制改革，從中能看到為了保證改革的順利進行，日本政府做了很多實踐準備，主要措施如下：首先，建立完善的公民參與機制。為保證改革的順利進行，日本政府充分發(fā)揮民主參與的功能，組織專家進行反復論證，廣泛征詢各方面的意見后制定改革方案。其次，完善行政法制，為改革立法。日本政府制定了《中央省廳等改革基本法》等法律，使所有改革有法可依，強力推行。再次，設立專門的協(xié)調機構，保證機構改革順利進行。最后，在內閣設立行政改革推進事務局，為改革領導者提供支持，確保改革的順利進行。

正是因為這些措施的實行，使得日本政府的改革得以較為順利地完成，大大提高了政府的運作效率和質量，可以說對日本社會產生了深遠的積極影響。

三、加強配套制度建設，推動大部制改革走向深入

（一）創(chuàng)新思維，從實質上解決人員分流問題

大部制改革過程中不可避免地要合并或者撤銷一些職能重疊的部門，部門的減少、效率的提高勢必會產生一批富余人員，怎樣安置這些人員是政府機構改革中最為棘手的問題之一，也是大部制改革能否成功走出“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的關鍵。

要解決這一問題，要求各級政府充分重視整合部門后產生的利益沖突，減輕由于人員精簡帶來的分流阻力。機關公務人員是現(xiàn)行體制產生的一種特殊的利益群體，他們是阻礙歷次機構改革的主要來源，維護現(xiàn)行的既得利益是這一群體阻礙改革的主要原因。因此，政府應從以下方面著手：一方面，建立合理的利益補償機制，努力發(fā)掘多渠道、多方式對利益受損者給予一定的補償，安慰這一群體的挫敗感，盡量減少改革帶來的社會地位、經濟地位的落差，以求起到安撫的社會效果，穩(wěn)定改革的成果。另一方面，充分發(fā)揮大眾傳媒的作用，大力宣傳政府改革的決心和力度，讓人們意識到改革勢在必行，分流必不可少，打消一些人抱有的幻想，減少對改革的負面情緒，保證改革進行。

（二）完善行政組織法體系建設，為改革保駕護航

目前，我國的行政組織法體系還不是很健全，一方面，缺少具有針對性的法律規(guī)范，另一方面，現(xiàn)有的《中華人民共和國國務院組織法》內容不全面，其對國務院各部委、直屬機構及辦事機構都未涉及。而《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》又將人民代表大會與各級政府的組織法混同。針對如此問題，完善行政組織法體系可以從以下幾個方面努力。

首先，優(yōu)化行政組織法體系內容。一套完備的行政組織法體系，應該能夠為大部制改革提供有效地法律依據(jù)，并體現(xiàn)大部門體制應有的特點。在規(guī)定機關、部門、人員的配置時應堅持職能有限的原則，根據(jù)實際需要確定行政組織機構編制人員。厘清各部門職能權屬關系，防止出現(xiàn)職能交叉或是權力真空的現(xiàn)象。在權力運行上，借鑒西方國家經驗，實行政府職能決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權相互分離的權力運行機制。同時，充分考慮各部門機構之間的實際情況，合理配置權力，切實做好部門間協(xié)調制度的法律條文規(guī)定。

其次，完善行政組織法體系建設。一套完整的行政組織法應該包括中央行政機關組織法和地方政府組織法，在內容上要具備行政機關基本組織制度，行政權力的設置與配置等相關實踐操作性內容，保證政府機關在實際運行中有法可依，保證大部制改革的順利進行。

（三）完善配套制度建設，保證改革順利進行

大部制改革是以政府機構改革為重心的社會、政治、經濟等全方位改革的一種進程，因此，在推動改革的進程中，除了政府機關改革外，還需要其他相應配套制度的同步改革，只有這樣才能保證大部門體制的真正實現(xiàn)。

首先，創(chuàng)新民主管理模式，實行民主監(jiān)督。中國政府機構改革的重心在于如何發(fā)揮民主機制在社會治理中的重要作用，如何通過在各個治理環(huán)節(jié)中的滲透來支持法治環(huán)境和法制建設。政府部門的設置與否，理應吸收公眾參與，經過專家論證和政府決定這三個環(huán)節(jié)，遵循一條盡量民主的道路，不斷發(fā)展社會主義民主、健全民主機制、拓寬民主渠道，保證與不斷推進的改革相適應，完善各種形式的民主自治機制，形成良好的民主氛圍，推動社會主義民主政治目標的實現(xiàn)。

其次，創(chuàng)新監(jiān)管機制。所謂機構改革實質上是權力結構的重新配置過程，是對現(xiàn)有利益格局的重新分配和調整。如何權衡利益一直是我國政府機構改革過程中最大的障礙，推行大部制會打破原有的利益格局，把原來分散的部門利益集中起來變成一個大部門，勢必會帶來權力的集中，而權力會導致腐敗。因此，要制約新生的超級權力，必須創(chuàng)新原有的監(jiān)督機制。一方面，充分發(fā)揮行政系統(tǒng)內部監(jiān)督全面、專業(yè)、靈活的優(yōu)點，在政府、人大、黨之間形成有效地相互制衡機制，增大監(jiān)督系統(tǒng)的合力。另一方面，大力發(fā)展外部監(jiān)督，尤其是人民群眾和輿論媒體的監(jiān)督。

此外，為保證大部制的順利推行，保護改革成果，還要對原有的績效評估體系進行重新定義，以適應大部制之后的新的部門績效考核。同時大力發(fā)展和培育第三部門，轉變政府職能，重塑政府與社會、政府與市場的關系。

參考文獻：

[1]張?zhí)m.推進“大部門制”改革的幾個難題[J].法制與社會，2008（8）：207.

[2]汪玉凱.中國的“大部制”改革及其難點分析[J].學習月刊，2008（4）：13.

[3]倪星，付景濤.大部門體制——英法經驗與中國視角[J].天津行政學院報，2008（2）：47.