大部制改革研究述評

摘 要：大部制改革主要作用是為改變政府職能交叉、權責不明確等問題，它是在五年前的《國務院機構改革方案》中被確立的，現今已歷時五年，學術界對其研究日益豐富，以期完善大部門體制改革中出現的問題。當前要取得大部制的改革成果，就要打破既得利益的阻礙，能解決頂層設計的不足，能突破現行政治體制的約束，同時還要求領導人有卓越的領導能力。大部制改革不是孤立存在的，要想使其發揮作用，必須有一系列與之配套的現代社會的政治經濟體制和政府管理運行機制。

關鍵詞：大部制改革；CNKI；文獻分析

中圖分類號：D63 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）05-0007-03

2008年，國家為了進一步提高政府行政效率，推進政府事務管理與協調，進行了政府管理職能部門的合并，實行職能有機統一，由此推出了大部門體制改革。本文以2013年上半年以前的CNKI大部制研究典型文獻為對象，系統分析我國大部制的研究成果。

一、2008—2013年大部制改革研究文獻統計概覽

在2007年的黨的十七大報告中首次提出“探索職能有機統一的大部門體制”，自2008年至今大部制已走過了五個年頭，這五年中學術界對大部門體制的改革的研究逐漸深入，成果日益增多（以CNKI文獻為依據，見表1）。

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學術界對大部制的研究大體上經歷了三個階段：初步探索階段、拓展階段、創新階段。初步探索階段主要涉及對大部制的解讀、問題和前景以及路徑選擇等的相關研究，這一時期主要是2008到2009兩年間；拓展階段主要是將服務型政府與大部制改革聯系起來，探索新的發展路徑、并加大了對地方政府的大部制改革的研究力度，主要集中于2010年；創新階段加入了國外大部制研究的借鑒、以具體地方政府的改革實踐為內容提出新觀點、實踐探索和政策演進等。2013年新一輪的大部制改革開始，對此研究也正在漸漸增多。

總體上看，我國大部制改革的實踐研究正在一步一步成熟，領域和視角不斷拓展，研究成果日益增多，研究方法使用豐富并且出現了創新。

二、大部制改革研究典型文獻綜述

我國自1982年來的機構改革至今已經歷了三十余年，改革的方向也越來越明確，在提出大部制之后的五年里，研究文獻也日益增多，下面就以典型的研究文獻為對象，梳理我國學者對大部制的主要研究結果。

（一）大部制內涵的界定及其改革必要性的論證

對黨的十七大報告中首次出現的“大部門體制”這一概念，我國學者對其研究大體相同，石亞軍、施正文（2008）認為“大部制是一種政府政務綜合管理組織體制，其特征是‘大職能、領域、少機構’，政府部門的管理范圍廣，職能綜合性強，部門扯皮少。”[1]9龔常等人將大部制定義為：“大部制是將政府相同及相近的職能進行整合，歸入一個部門管理，或將一些職能相近或相關的部門整合為一個較大的部門。”[2]100綜合來看，大部門體制的目的是為了減少行政過程中的互相推諉，從而降低行政成本、提高行政效率。換言之，大部制是一種政府組織架構類型，是指以相對較少的政府組成部門承擔盡可能多的政府職能。還有竺乾威、聶延慶、吳根平、馬英、陳振明等多位學者也對大部制內涵做了研究。

對實行大部制改革的必要性研究，各學者之間的觀點盡管表述不一，但概括之后大致可分為以下三點：一是加強綜合管理，理順政府和市場的關系。吳根平（2008）認為，我國市場經濟等的發展方式已經改變，必須實行政企、政事、政資分開，加強宏觀調控，政府進一步轉變職能，改變目前政府體制上的職能配置不合理、部門分割、資源分散等問題[3]44-48。馬英、方燁（2008）認為政府職能是政府根據社會環境的需求而履行的職責和功能，它反映政府的實質和政府活動的內容與方向[4]28-30。二是優化結構。石亞軍、施正文（2008）認為，大部制有利于整合政府資源、再造工作流程，在結構上實現跨領域的整合拓展[1]9-11。三是有利于深化行政體制改革，向構建服務型政府邁進。

（二）大部制改革相關法律保障的研究

陳炎兵（2008）指出，應把歷次政府機構改革的成果以法律的形式固定下來，有效鞏固機構改革的重大成果，加快制定《國家機構編制法》、《政府機構組織法》等重要法律，以加強政府機構設置的科學化、民主化、法制化建設[5]9-12。孫彩紅（2008）指出，政府關鍵部門的一些改革需依賴剝奪既得利益來推進，沒有法律強制保障難以實現[6]19-21。同時石亞軍、施正文也指出，大部制改革后，在相關法律的適用上和執法主體上會出現問題。

（三）地方政府大部制改革研究

唐曉英（2010）認為地方政府大部制改革是一次復雜、深刻的行政體制改革，不同于其他的機構改革，在改革中會遇到利益沖突調節、組織人員設計及人員安置等問題，必須解放思想，從更新觀念上予以解決，厘清三權[7]32-35。陳自強（2010）認為地方政府大部制改革作為一個政治問題存在，必須從政治學角度去分析，他提出地方政府大部制困境和挑戰，并提出從改革思路、改革方向和改革措施三方面加以解決[8]45-48。

（四）大部制改革實踐研究

葉貴仁、馮文輝（2011）對2010年廣州市6大部門的行政年歷進行了統計分析，進而對廣州市大部制改革的實施情況進行了總結研究發現其改革基本實現了寬職能、簡機構的目的，但也提出了值得深思的問題[9]42-50。盧威、邱法宗（2011）指出高校機構存在的行政本位、機構臃腫、管理低效等弊端，將大部制改革應用于高校機構改革，主要改革路徑是加快行政職能轉變、強化管理機構的服務功能；合并重組職能部門，精簡機構和人員；推進管理重心下移等。并提出落實高校辦學自主權，加強制度和文化建設，構建剛柔并濟的保障體系[10]59-62。

（五）對大部制改革的反思

這一類的研究集中在三個方面。

一是破除大部制改革的想象。謝志巋（2013）指出目前大部制改革存在的一些謎思，比如大部制一定是更有效率的行政體制、大部制可以消除部門間職能交叉問題、認為大部制主要目標就是減少政府機構數量等等，他提出了大部制的實質，構建了核心或決策意義上的大部制；職能有機統一而非機械整合；決策權、執行權和監督權相互制約并相互協調；行政層級合理、權責清晰四個體制機制[11]99-109。

二是大部制改革的機構與職能整合問題。羅重譜（2013）提出穩步推進大部制改革應該著力于職能轉變，自內而外搭建“大部”監督體系網，建立部門內外協同機制，注重頂層設計和配套制度建設，營造部門間組織文化，實現“激勵相容”[12]5-17。石亞軍（2013）重點闡釋了內涵式大部制改革的內容和實現方式及優點等[13]15-18。學者杜倩博（2012）在對國外的機構形態進行分析后，在比較的視野下對我國的機構形態進行了解析，指出我國的權力結構體現為“決策集中控制權”與“執行自主權”的雙重缺失。杜倩博提出了以下建議：首先，在保持當前政府機構的基本類型不變的基礎上分立機構形態，逐步推進政府部門合并，以“次大部門”形態進行過渡。并推進權力下放，逐步構建分散化的執行自主權，進而打造集中的決策控制權[14]63-68。

三是大部制部門內部協調困境。施雪華、陳勇（2012）提出大部制部門內部協調困境，他們指出大部制部門內部有效協調既是大部制改革順利推進的保障，也是確保大部門組織整體效能的需要，是提高大部門組織內聚力及降低大部門行政成本的需要，但是大部門內部協調卻又面臨著許多困境。主要可概括為大部門組織內聚力不夠、部內組織要素較之前多、組織內部整合度低、部門內部綜合管理機構協調能力弱、部門內部機構之間博弈張力增大幾個方面。兩位學者對這些困境提出的解決途徑主要有：提升部內組織內聚力，同時建設良好的大部組織文化；優化大部門組織結構；確定合理的大部門管理幅度；加強大部門內部協調制度建設，實現部內協調的程序化；改善溝通渠道，保障部內協調順暢[15]92-94。

CNKI數據庫中還有許多碩士和博士論文分別從地方政府、改革實踐、行政權力分配等多個角度對大部制改革進行了闡述，但是大部分都是以我國大部制研究的問題及對策的角度進行的研究，且研究時間大約都集中在2011和2012年。

三、對大部制改革研究的簡要述評與展望

目前學界對我國大部制改革的研究成果豐碩，研究內容主要集中在推行大部制改革的原因、推行的路徑、改革存在的問題及對策以及國際經驗和實踐研究等幾個方面上，提出了許多深化政府職能和角色轉變的措施，但其仍存在一些不足。

（一）大部制改革研究取得的成果

在CNKI數據庫中，這五年里研究文獻非常豐富，在2008年大部制改革伊始，對它的研究就快速發展起來，其中，僅在2008到2010三年間，我國學者將服務型政府與大部制結合起來進行研究的文章非常多，大多是以服務型政府為背景和視角來研究大部制改革、如何利用大部制改革推進服務型政府的建設以及以具體地方政府大部制改革的研究實例來闡述問題等。還有少量文章提及了服務型政府的細化即無縫隙政府與我國的機構改革，主要研究都集中于解決怎樣將執行、監督和決策分離及政府角色與職能的調整問題，為此提出的戰略與措施很多。對國外大部制改革的梳理與其對我國的經驗借鑒也很豐富，對國外經驗的借鑒主要選取了英國、美國和德國等國進行了研究。對地方政府大部制改革的研究也不斷出現，對大部制改革的研究視角日益豐富，比如從經濟學的視角，如發表在國家行政學院學報上的《大部制改革：基于經濟學視角的分析》，從梯度理論視角，中國行政管理學會第20屆年會論文集中的《梯度理論視角下西部政府大部制改革推進研究》，還有從文化視角等多個不同的方面的研究。

總體來說，學者們對大部制的內涵及特征、大部制改革的原則、思路等問題都進行了分析和闡述，提出了改革的策略和設想，學者們對當前我國“大部制”與“小政府”之間的關系達成了共識，描述性的分析了國外大部制改革的經驗借鑒，這些都有利于為我國新一輪機構改革提供經驗支持。

（二）大部制改革研究的不足

大部制改革研究取得了一定成果，但其中存在的問題更不容忽視。2008年我國實行第一輪大部制改革，由于我國大部制改革經驗的不足，使得我國大部制改革的研究面臨非常多的困境，理論與實踐關聯度低。我國當前大部制改革具有一定的現實性和緊迫性，這就容易造成學者對其研究時會偏向政治化，不能客觀對其進行研究。還有許多學者在研究時將大部制改革看成是解決當前行政體制問題的良藥，以至于在研究時出現誤區，不能客觀地對待大部制改革。對政府職能整合的研究沒有考慮職能轉變的變量的研究。且學界缺乏對大部制改革理論的研究和研究的無經驗性，也有少量文章以官僚制理論和整體性政府作為大部制改革的理論基礎，但這顯然偏離了大部制改革的理念，導致大部制改革的研究缺乏理論基礎作為支撐，導致了這一制度過大的功能性。同時，由于學者過度看重大部制的正面作用，對大部制缺陷的研究也十分缺乏。

（三）大部制改革研究的展望

在對我國大部制改革的接下來的研究中，應該著重對理論基礎和地方經驗的研究。深入對我國歷史機構改革的考察，從中發掘經驗，探討政府機構改革的邏輯；在對國外的大部制經驗進行借鑒時，不要只進行描述性的分析，應對不同國家的組織結構改革進行細致的比較分析，再從中提取有利的經驗結論；在研究大部制改革政府職能整合和政府角色轉變的問題上，要考慮影響職能整合和政府角色轉變的變量，而不是單純提對策分析；深入探索，對大部制改革實踐的系統性比較分析，找出問題所在。以上都是我國大部制改革研究需要兼顧的問題。

四、結論

目前學術界對我國大部制改革的研究還有很多，這說明了我國學者對研究政府機構改革的熱情，同時也說明我國的大部制改革仍然存在問題，仍然需要從很多方面進行完善，我國的國情是，當前要取得大部制的改革成果，就要打破既得利益的阻礙，能解決頂層設計的不足，能突破現行政治體制的約束，同時還要求領導人有卓越的領導能力。行政管理體制改革的目的就是要不斷推進、不斷調整，以適應社會主義市場經濟的發展和要求。大部制改革不是孤立存在的，要想使其發揮作用，必須有一系列與之配套的現代社會的政治經濟體制和政府管理運行機制。

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（責任編輯：許廣東）