論我國商業(yè)銀行接管主體制度的現(xiàn)狀與完善

摘要：相比與其他市場主體，商業(yè)銀行作為經(jīng)營貨幣的特殊市場主體，其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)劇增。其經(jīng)營安全性直接關(guān)系到廣大存款人的利益、國家金融安全甚至是社會(huì)安定性。為避免以上風(fēng)險(xiǎn)，使問題銀行走出困境，商業(yè)銀行接管制度應(yīng)運(yùn)而生，而該制度的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)就是接管主體制度。商業(yè)銀行接管主體是商業(yè)銀行出現(xiàn)重大經(jīng)營危機(jī)時(shí)，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)確定的直接進(jìn)入該問題銀行進(jìn)行經(jīng)營管理的主體。但現(xiàn)階段我國關(guān)于接管主體制度的規(guī)定并不完善，主要是接管主體的選任機(jī)制不健全，接管主體的法律地位及法律關(guān)系不明確，接管主體職權(quán)不清晰，接管主體法律責(zé)任機(jī)制缺乏。本文針對(duì)以上問題提出了如何使之完善的具體建議。

關(guān)鍵詞：商業(yè)銀行；接管主體制度；完善。

中圖分類號(hào)：D922.81文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-7712 (2014) 08-0000-01

商業(yè)銀行作為一種特殊的市場經(jīng)營主體，同其他企業(yè)一樣，其經(jīng)營受到市場力量的支配，而其特殊性就在于商業(yè)銀行是在經(jīng)營貨幣，因此經(jīng)營業(yè)務(wù)和客體的特殊性導(dǎo)致其經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)也相對(duì)巨大。商業(yè)銀行表面上是在經(jīng)營貨幣，實(shí)則是在經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。商業(yè)銀行的穩(wěn)健運(yùn)行與自身安全密切關(guān)系到存款人的利益、存款人對(duì)整個(gè)銀行體系的信任危機(jī)甚至關(guān)系到一個(gè)國家的金融安全。因此各國銀行法都對(duì)如何應(yīng)對(duì)銀行危機(jī)做出了詳細(xì)規(guī)定。其中商業(yè)銀行接管制度就是一種廣泛應(yīng)用的危機(jī)應(yīng)對(duì)模式。

銀行接管是指當(dāng)商業(yè)銀行出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)營性風(fēng)險(xiǎn)，遭遇信用危機(jī)時(shí)，由法定的銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)法律授權(quán)指定特定主體對(duì)該問題銀行進(jìn)行暫時(shí)性的經(jīng)營管理，以恢復(fù)銀行運(yùn)營防止其經(jīng)營危機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)大，保護(hù)存款人利益、穩(wěn)定金融秩序的一種公益性制度①。該制度針對(duì)的管理對(duì)象是發(fā)生經(jīng)營危機(jī)以后破產(chǎn)、解散之前的商業(yè)銀行，此時(shí)該銀行的法人資格依然是完整的，并且該銀行雖已發(fā)生重大經(jīng)營危機(jī)，但依然有經(jīng)營回轉(zhuǎn)的可能。因此，銀行接管作為一種挽回問題銀行的強(qiáng)制性干預(yù)制度具有其獨(dú)特的制度功能，即通過接管主體的合理運(yùn)營使問題銀行實(shí)現(xiàn)信用危機(jī)的有效避免或扭轉(zhuǎn)，恢復(fù)問題銀行的正常經(jīng)營，從而降低銀行危機(jī)對(duì)存款人、對(duì)國家金融秩序、對(duì)社會(huì)安定性的影響程度和影響范圍。

在銀行接管制度中，對(duì)于實(shí)現(xiàn)該制度價(jià)值至關(guān)重要的一環(huán)就是銀行接管主體。根據(jù)我國《商業(yè)銀行法》的規(guī)定，接管主體稱之為“接管組織”，是指在商業(yè)銀行出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)營危機(jī)時(shí)，由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)做出接管決定并同時(shí)予以公告的對(duì)問題銀行進(jìn)行實(shí)際經(jīng)營管理的主體。

我國《商業(yè)銀行法》第七章明確規(guī)定了商業(yè)銀行的接管制度，但是對(duì)于接管主體的規(guī)定卻一筆帶過，只規(guī)定自開始實(shí)施銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)做出的接管決定時(shí)起，就由接管組織直接并具體行使該問題銀行的經(jīng)營管理權(quán)力。條文對(duì)接管組織這一核心內(nèi)容并沒有進(jìn)行詳細(xì)界定，同時(shí)，對(duì)于接管主體的人員構(gòu)成、法律地位、權(quán)力的行使、義務(wù)和責(zé)任的承擔(dān)等具體內(nèi)容都未進(jìn)行明確立法，這就從很大程度上影響了整個(gè)接管制度的實(shí)施效果和該制度價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

綜合分析，筆者認(rèn)為現(xiàn)階段我國商業(yè)銀行接管主體制度主要存在以下立法空白：接管主體的選任機(jī)制不明確；接管主體的法律地位、與問題銀行的法律關(guān)系不清晰；接管主體職權(quán)不明確；缺乏完善的接管主體法律責(zé)任機(jī)制。

首先，接管主體是經(jīng)選任直接參與問題銀行經(jīng)營管理的主體，其專業(yè)性、經(jīng)驗(yàn)性等綜合素質(zhì)將直接影響到危機(jī)銀行接管的效果。在對(duì)問題銀行進(jìn)行管理時(shí)，接管主體運(yùn)營的是一個(gè)極其特殊的市場主體，因此其需要權(quán)衡多方利益關(guān)系，既要在政策和制度條件下盡量維護(hù)廣大存款人的利益，又要在市場規(guī)則下盡全力保護(hù)銀行股東的權(quán)益。因此接管主體應(yīng)當(dāng)是具備特定素質(zhì)的一個(gè)團(tuán)隊(duì)，法律應(yīng)當(dāng)對(duì)其資格及選人機(jī)制作出明確規(guī)定。

其次，接管主體是經(jīng)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)選任并對(duì)問題銀行進(jìn)行經(jīng)營管理的主體，其法律地位直接關(guān)系到其與銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、與問題銀行股東及其他董事、高級(jí)管理人員、監(jiān)事的法律關(guān)系，從而影響到接管主體在具體業(yè)務(wù)操作中的決策和管理地位，權(quán)力的行使、責(zé)任的承擔(dān)也會(huì)受到直接影響，并最終影響到接管效果的實(shí)現(xiàn)。故法律應(yīng)當(dāng)對(duì)接管主體的法律地位作出明確規(guī)定以使其經(jīng)營管理工作順利進(jìn)行。

然后，接管主體在對(duì)問題銀行進(jìn)行接管后，具體有權(quán)實(shí)施哪些行為，不能實(shí)施哪些行為都直接關(guān)系到后期接管主體的責(zé)任，而泛泛的“經(jīng)營管理權(quán)力”的規(guī)定顯然不能解決此問題。故法律應(yīng)當(dāng)對(duì)接管主體的職權(quán)做出細(xì)化。

最后，我國《商業(yè)銀行法》明確規(guī)定銀行接管的最長期限不得超過2年，那么在2年期滿后接管目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)的情況下，或者在2年期滿前該問題銀行就出現(xiàn)了法定解散事由，或者在接管過程中造成了人力、財(cái)力資源的浪費(fèi)，導(dǎo)致接管成本提高，接管效率降低等本可以避免的損失時(shí)，由此帶來的接管責(zé)任由誰承擔(dān)，及應(yīng)當(dāng)適用何種歸責(zé)原則，法律都應(yīng)當(dāng)作出明確規(guī)定。

針對(duì)以上提到的立法空白，筆者認(rèn)為當(dāng)前我國商業(yè)銀行接管主體制度應(yīng)當(dāng)做出以下完善：

（一）健全接管主體的選任機(jī)制

目前為止，全球范圍內(nèi)的接管主體選任機(jī)制主要包括三種模式：

第一種模式即由監(jiān)管機(jī)構(gòu)從內(nèi)部選派人員組成接管團(tuán)隊(duì)。如在日本，銀行接管主體由金融監(jiān)督廳擔(dān)任；在澳大利亞，接管主體由其中央銀行即澳大利亞儲(chǔ)備銀行擔(dān)任；而在我國，接管主體由銀監(jiān)會(huì)擔(dān)任。這種模式下形成的接管團(tuán)隊(duì)雖然具備專業(yè)性，同時(shí)在一定程度上也便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)掌控問題銀行接管的進(jìn)展等各項(xiàng)事宜，但此類種模式具有以下不足：一方面徒具銀行治理的專業(yè)性，缺乏市場經(jīng)營管理的經(jīng)驗(yàn)；另一方面，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)作為一個(gè)行業(yè)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的人員配置，若一味實(shí)行該模式，當(dāng)多家商業(yè)銀行出現(xiàn)經(jīng)營性危機(jī)需要接管時(shí)，就會(huì)出現(xiàn)銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)自顧不暇的窘境。

第二種模式完全彌補(bǔ)了前一種模式的不足，接管團(tuán)隊(duì)完全由銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)從具備相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)且有相關(guān)從業(yè)資格的專業(yè)機(jī)構(gòu)人員中任命。但是這種模式的不足在于，該模式的存在前提是銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)有職業(yè)化隊(duì)伍的儲(chǔ)備，而銀行業(yè)問題的復(fù)雜性，業(yè)務(wù)高度的專業(yè)性，建立職業(yè)化隊(duì)伍并非一日之功。同時(shí)因銀行出現(xiàn)經(jīng)營危機(jī)的幾率較低，該隊(duì)伍可能會(huì)遭致閑置。另外，如果不事前做好特種人才儲(chǔ)備，那么在銀行出現(xiàn)信用危機(jī)而從各方專業(yè)機(jī)構(gòu)選任專業(yè)人員組成管理團(tuán)隊(duì)的，該團(tuán)隊(duì)的經(jīng)營磨合期勢必會(huì)影響到接管的效果。

最后一種模式即由銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)從金融資產(chǎn)管理公司、其他商業(yè)銀行等金融機(jī)構(gòu)中選定接管組織。一方面，第三方金融機(jī)構(gòu)具備專業(yè)性及較強(qiáng)的市場運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，更容易實(shí)現(xiàn)接管的預(yù)期效果。不足之處就在于，該第三方金融機(jī)構(gòu)的接管行為不易被監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行掌控。為此，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)可以在內(nèi)部選任最合適的人選與第三方金融機(jī)構(gòu)共同組成接管主體，該選派人員實(shí)現(xiàn)類似監(jiān)事（會(huì)）的職能，對(duì)第三方金融機(jī)構(gòu)的具體管理行為進(jìn)行監(jiān)督和政策性指導(dǎo)，并且在做出重大決定之前，第三方金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向該選派人員進(jìn)行申報(bào)并獲得許可。

綜合以上分析可知，三種模式各有利弊，相比之下，最后一種模式更具備可操作性。但是，這種模式就要求銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在選任第三方金融機(jī)構(gòu)作為接管人時(shí)，應(yīng)綜合考量其人力、物力、經(jīng)營管理經(jīng)驗(yàn)等，選擇最合適的接管團(tuán)隊(duì)，此時(shí)，接管主體應(yīng)當(dāng)滿足以下基本條件，即良好的資產(chǎn)質(zhì)量、資本質(zhì)量、健全的管理機(jī)制、合法合理的收益，并且未出現(xiàn)過違法或違規(guī)經(jīng)營的情形②。另外，可以類比招投標(biāo)的形式，將問題銀行的實(shí)際情況（資產(chǎn)情況、債權(quán)債務(wù)情況、危機(jī)發(fā)生的原因等）予以介紹，以要約邀請(qǐng)的方式對(duì)符合前提條件的金融機(jī)構(gòu)發(fā)出招標(biāo)邀請(qǐng)。進(jìn)而，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以根據(jù)金融機(jī)構(gòu)提交的解決方案選擇最終的接管主體。該解決方案應(yīng)當(dāng)是在市場條件下結(jié)合問題銀行的實(shí)際情況給出的，應(yīng)明確整頓問題銀行的具體目標(biāo)定位和實(shí)施細(xì)則，如何時(shí)及如何改組問題銀行的管理層面、如何對(duì)銀行業(yè)務(wù)進(jìn)行改革、債權(quán)債務(wù)如何清收等問題都應(yīng)當(dāng)在方案中予以體現(xiàn)。

（二）明確接管主體的法律地位；明確接管主體與銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、與問題銀行之間的法律關(guān)系

銀行接管過程中涉及多方法律主體，包括作為接管決定者和監(jiān)督者的銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，作為被管理對(duì)象的問題銀行，獲得銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)選任直接實(shí)施管理舉措的接管主體。接管主體的法律地位、三者的法律關(guān)系確定都應(yīng)當(dāng)做出明確規(guī)定。

根據(jù)我國商業(yè)銀行法及民法通則等相關(guān)法律的規(guī)定，筆者認(rèn)為銀行接管主體應(yīng)具有以下法律地位及對(duì)應(yīng)相應(yīng)的法律關(guān)系：

首先，商業(yè)銀行在出現(xiàn)信用危機(jī)并被接管時(shí)，依然具備完整的法人身份，具備完整的民事權(quán)利能力。但是又由于其自身經(jīng)營不善而導(dǎo)致出現(xiàn)了巨大的經(jīng)營危機(jī)，因此此時(shí)的問題銀行類似于具備民事權(quán)利能力但又不具備完全行為能力的民事主體。而銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)是在問題銀行出現(xiàn)法律規(guī)定的經(jīng)營危機(jī)無法繼續(xù)其經(jīng)營行為時(shí)依法直接作出接管決定的國家機(jī)關(guān)，承擔(dān)著對(duì)問題銀行的拯救和保護(hù)責(zé)任，此時(shí)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)類比于民法中喪失完全民事行為能力的自然人的法定代理人。

同時(shí)，由于銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)本身缺乏經(jīng)營管理的專業(yè)性，缺乏市場操作經(jīng)驗(yàn)而無法親自實(shí)施問題銀行的運(yùn)營管理，故其經(jīng)過嚴(yán)格的選任機(jī)制委托專業(yè)的接管主體進(jìn)行實(shí)際管理，并因此賦予接管主體相應(yīng)的經(jīng)營管理權(quán)力，實(shí)現(xiàn)問題銀行的復(fù)活。此時(shí)的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)可類比民法中的委托代理人，相應(yīng)的接管主體就是被委托代理人。因此銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)與接管主體之間是委托代理關(guān)系。

因此，承接以上分析，接管主體與被接管的問題銀行之間就是間接的委托關(guān)系，是基于銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與問題銀行之間的法定代理關(guān)系、銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)與接管主體之間的委托代理關(guān)系而存在的真正的利害關(guān)系人。

當(dāng)然，基于銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和銀行本身作為主體的特殊性，并不能將問題銀行與銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、接管主體之間的法律關(guān)系完全類比民法中的法定代理和委托代理關(guān)系，畢竟問題銀行的前期運(yùn)營及內(nèi)部設(shè)置等問題只有該銀行自身具有權(quán)威發(fā)言性。因此，在選任接管主體時(shí)，銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)賦予問題銀行支配和決定一些具體的委托事項(xiàng)的權(quán)利，接管主體的選擇應(yīng)當(dāng)有被接管主體的參與。此時(shí)銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被接管銀行又相當(dāng)于共同委托人。

（三）明確接管主體的職權(quán)范圍

結(jié)合以上對(duì)問題銀行接管主體法律地位的分析，接管主體的職權(quán)應(yīng)當(dāng)限定在銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和被接管銀行的委托授權(quán)范圍內(nèi)，這在一定程度上有利于規(guī)制接管主體的不當(dāng)行為，便于監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)接管事宜的掌控。但是實(shí)踐中，由于市場的不穩(wěn)定性、銀行經(jīng)營的復(fù)雜性，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和問題銀行作為委托方在授權(quán)時(shí)并不能窮盡各種委托事項(xiàng)。而高效的運(yùn)營管理又需要接管主體取得廣泛的權(quán)力，因此可以借鑒國外的做法，即接管主體除日常營業(yè)中所必需的經(jīng)營權(quán)外，還有權(quán)采取根本性消除銀行經(jīng)營危機(jī)的措施，如在加拿大、意大利、荷蘭和美國等一些國家，接管主體的權(quán)力甚至包括了某些破產(chǎn)受托人的超級(jí)權(quán)力，可以說，接管人此時(shí)已成為被接管銀行的實(shí)際控制人。

參考國外立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國實(shí)際情況，筆者認(rèn)為銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被接管銀行在委托中除了具體的委托事項(xiàng)外還應(yīng)當(dāng)作出概括性授權(quán)。如對(duì)于關(guān)系到問題銀行重大利益、存款人重大利益、國家金融安全的突發(fā)性緊急事件，接管主體在來不及取得委托人授權(quán)的情況下為了委托人、存款人利益可以先行采取緊急措施，同時(shí)應(yīng)在事后通知并取得委托主體的同意。總之，作為委托方的銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)和被接管銀行應(yīng)當(dāng)在委托時(shí)賦予接管主體盡可能大但需明確的權(quán)力，以在提高效率的同時(shí)明晰相互間的法律責(zé)任。

為了彌補(bǔ)授權(quán)范圍過于寬泛的后顧之憂，銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)接管主體的管理行為進(jìn)行原則性規(guī)范。如接管主體的一切管理行為應(yīng)以保護(hù)存款人利益為準(zhǔn)，或者以保證問題銀行快速復(fù)活為準(zhǔn)等原則。同時(shí)要建立信息披露制度，實(shí)現(xiàn)透明化管理。接管主體的任何管理行為，除涉及商業(yè)秘密等需要保密的信息外都應(yīng)當(dāng)定期予以公布，而對(duì)于保密信息也應(yīng)當(dāng)定期向銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)特定工作組予以報(bào)告并作備案。

（四）明確接管主體的法律責(zé)任機(jī)制

首先，對(duì)接管人責(zé)任的追究基礎(chǔ)不應(yīng)只限定在接管失敗這個(gè)結(jié)果上。即使接管成功，但若由于接管主體的過錯(cuò)使得被接管銀行遭受了不應(yīng)有的損失時(shí)也應(yīng)由接管主體承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

同時(shí)，接管主體承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的歸責(zé)原則應(yīng)當(dāng)為過錯(cuò)責(zé)任原則，實(shí)行無過錯(cuò)即無責(zé)任的機(jī)制。即由于一些客觀情形導(dǎo)致接管失敗或者發(fā)生不應(yīng)有的損失時(shí)，只要接管主體主觀上沒有過錯(cuò)，就不應(yīng)當(dāng)對(duì)其追究法律責(zé)任，而應(yīng)當(dāng)追究真正的過錯(cuò)方。例如：如果接管主體在接管前并未被充分告知被接管銀行的全部狀況，而恰恰是其未了解到的情況導(dǎo)致了接管失敗或者不應(yīng)有的損失發(fā)生，則接管主體并不應(yīng)當(dāng)對(duì)才結(jié)果承擔(dān)任何法律責(zé)任，而是應(yīng)當(dāng)由提供空白信息、虛假信息的主體承擔(dān)法律責(zé)任。同時(shí)，由于市場經(jīng)濟(jì)自身的調(diào)解機(jī)制和銀行經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)性，很多客觀的市場因素是無法避免的。因此，如果是由于此類不可抗力因素導(dǎo)致的接管失敗或者發(fā)生的不應(yīng)有損失，應(yīng)當(dāng)對(duì)接管主體實(shí)行免責(zé)。

最后，根據(jù)以上三主體之間法律關(guān)系的定性，其依然屬于民事領(lǐng)域。因此，對(duì)于銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、被接管銀行與接管主體之間的責(zé)任歸屬與責(zé)任分配應(yīng)當(dāng)首先遵循三者之間的約定。

任何法律制度只有以完善的條文規(guī)定為前提和指導(dǎo)，才能在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)其預(yù)設(shè)的制度價(jià)值和社會(huì)效果。同樣，商業(yè)銀行接管制度作為對(duì)問題銀行的挽救和治理制度，理應(yīng)擁有完善的制度設(shè)計(jì)。唯有如此才能夠有效降低或者避免銀行破產(chǎn)、解散給存款人造成的經(jīng)濟(jì)損失，有效避免對(duì)國家金融秩序的擾亂和對(duì)社會(huì)安定性的影響。

參考文獻(xiàn)：

[1]盧偉.論我國銀行接管法律制度的完善[J].學(xué)術(shù)論壇，2007(11).

[2]劉少軍.商業(yè)銀行接管中的問題與裁判標(biāo)準(zhǔn)——“十一五規(guī)劃”的相關(guān)思考[J].經(jīng)濟(jì)法學(xué)家，2006.

[3]張忠軍.金融監(jiān)管法論——以銀行法為中心的研究[M].北京:法律出版社，1998:68.

[作者簡介]李娜（1989.01-），女，河北石家莊人，法律碩士（非法學(xué)），在讀研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法。

注：

①盧偉.論我國銀行接管法律制度的完善[J].學(xué)術(shù)論壇，2007(11).

②劉少軍.商業(yè)銀行接管中的問題與裁判標(biāo)準(zhǔn)“十一五規(guī)劃”的相關(guān)思考[A].經(jīng)濟(jì)法學(xué)家，2006.