淺談我國行政聽證制度缺陷及完善

2013-12-31 00:00:00楊濤朱江柳

劍南文學 2013年8期

中圖分類號：DF31 文獻標識碼：A 文章編號：1006-026X（2013）08-0000-01

一、行政聽證制度的概念

聽證制度，并非行政法學體系，其法學理論淵源是英國普通法上的自然公正原則，該原則的產生具有人文演化的歷程。美國的“正當法律程序”原則對自然公正原則進行發展并演變出聽證制度。

行政聽證制度，是指“行政主體在做出影響行政相對人合法權益的決定前，由行政相對人表達意見、提供證據的程序以及行政主體聽取意見、接受證據的程序所構成的法律制度”。廣義來看，聽證是指行政機關在行政立法或做出行政決定的過程中征求有關利益相關者意見的活動，包括正式聽證和非正式聽證；狹義的聽證就是正式聽證，是指由行政機關為廣泛聽取意見而公開舉行的、全部利益相關者參加的聽證會。①不同的國家，對于聽證的定義、范圍、形式和程序的具體規定不盡相同或統一，但從行政程序的角度看，聽證制度通過公開、合理的程序形式將行政行為建立在合法適當的基礎上，避免行政行為給相對人帶來不利或者不公正的影響，從而實現行政管理公正、公平這一崇高價值目標。因此，行政聽證制度，不僅是對行政主體行使行政權的一種有效監督措施，而且有利于保障公民、法人及其它組織的合法權益。

二、我國行政聽證制度中存在的問題

1、行政聽證制度的適用范圍狹窄

從各國行政程序立法與實踐經驗看，聽證程序的適用范圍是十分有限的。其根本原因是政府面對公正與效率的矛盾，成本與收益的關系不能不做出這種選擇。我國《行政處罰》規定，“責令停產停業、吊銷許可證執照、較大數額罰款”等行政處罰決定適用聽證程序。很明顯，將聽證程序限于某幾種行政處罰，這一范圍過于狹窄。從保護公民法人合法權益角度看，除行政處罰外，還有很多行政行為有可能造成相對人損害，如果將聽證程序的適用范圍僅限于嚴厲的行政處罰是很不恰當的。因此，擴大聽證程序的適用范圍是我國行政程序法發展的必然趨勢。

2、行政聽證主持人的獨立性缺失

我國目前對于聽證的主持人、組織者、行政相對人等的規定都比較籠統。從我國立法現狀來看，我國只在《行政處罰法》和《行政許可法》中對聽證主持人制度做了一些簡單規定，并沒有像西方有些國家那樣對聽證主持人的任職資格、職業保障和禁止單方面接觸等做出規定和規范。聽證主持人，最基本的要求是不得對行政聽證案件有任何形式的偏袒，或者與聽證案件沒有利害關系，若有利害關系，應當回避。②實際上，我國當前聽證程序法對聽證主持人的規定中，是行政機關首長或是行政機關指定的人員擔任主持人。這種任命決定了行政聽證人毫無獨立性可言，很難保證行政聽證主持人能夠獨立地做好主持工作。

3、行政聽證參加人的范圍小

為了使聽證更加的全面、合理和公正，各國對于聽證程序的參加人范圍也呈現出擴大的趨勢，甚至有些國家設置了聽證參加制度，規定所有的案件當事人和利害關系人都可以參加。比如，美國的商業委員會制定有關行業的價格時，凡是和該行業有競爭關系的其他行業的人員也可以參加聽證。在德國和我國的臺灣地區，由于行政程序的進行而影響到第三人的法律上的利益或者權利的，行政機關都可以主動通知或者根據其申請批準其參加聽證。③然而我國目前對于參加聽證的主體的范圍還比較狹窄，我國《價格法》和《行政處罰法》都只規定了行政行為的當事人可以提請聽證。即使在較晚出臺的《行政許可法》中，也只是規定有權提請聽證的只能是申請人和利害關系人，這是顯失公平的。因此，有些學者建議：“為保證聽證程序的實際效果，必須在聽證過程中加上另一主體，使聽證成為三方或多方參加的法律行為。”

三、關于完善我國行政聽證制度的幾點建議

由于我國的聽證制度發展較晚，現有的聽證制度大都是借鑒國外相關制度，其中必定有一些水土不服的地方，存在的問題也會比較多，為了避免行政聽證制度流于形式，真正讓其發揮作用，提出如下建議：

1、調整行政聽證的適用范圍。

民主政治發展的另外一個表現就是人民當家作主，即公民的事情由公民自己決定。這就意味著公民必須盡可能多地參與到國家的管理工作。因此，國家必須盡可能多地提供公民參與的機會。英國行政法學家韋德認為：“聽證權之所以是一項普遍原則的理由之一是授予這種權利不會有什么害處。例外越少，行政官員就會越快地領會到這是永遠不能否認或忽視的。”我國應該進一步擴大行政聽證的適用范圍。主要途徑是：首先將行政聽證制度運用到其它具體行政行為當中去，而非局限于行政處罰、行政許可等幾個方面；其次，將行政聽證制度運用到抽象行政行為中，并且規定具體的內容、程序。不允許行政聽證流于形式。④

2、建立專業的主持人管理制度

對聽證主持人來說，他們應當具有公正的品格、熟悉法律并有相關領域的行政經驗。他們應當具有獨立性，并且不得從事與聽證有避嫌的工作。但我國行政法律中，對聽證主持人的資格均未涉及。另外，根據權責一致的原則，聽證主持人不被賦予對行政許可的建議權，卻讓其承擔一定責任，是顯失公平的，也不利于調動其積極性。我國應借鑒美國的行政法官集中使用制度，建立一支相對獨立、穩定的聽證主持人隊伍，要求聽證主持人應具有專業法律知識行政管理工作經驗，并且通過全國統一考試領取資格證書，然后與其所在行政機關脫離。設立專門機構統一管理聽證主持人，并根據聽證案件的具體要求，統一選任聽證主持。

3、適當擴大行政聽證參加人的范圍

為達到行政聽證全面、公正的要求，各國行政程序參加人的范圍也呈擴大趨勢，特別是為吸收利害關系人參與行政聽證程序，有些國家設置了行政聽證參加制度。這種參加制度可分為輔助當事人參加與對立當事人參加兩種。前一種參加人是與當事人利益一致的，后一種參加人則在法律利益方面與當事人持相反立場。參加人可以自動申請參加聽證，主持人認為必要時，也可要求利害關系人參加聽證。我國《行政處罰法》中“當事人”的概念規定過窄。因此該法中聽證程序中沒有規定行政機關和管理相對人以外的任何利害關系人參加聽證。對此，有些學者建議：為保證聽證程序的實際效果，“必須在聽證過程中加上另一主體，使聽證成為三方或多方參加的法律行為。”⑤

注解

① 羅傳賢.行政程序法基礎理論[M].臺北：五南圖書出版公司.

② 張慶俠.論行政處罰聽證程序基本原則制度的完善.河北法學，2001，06.

③ 鄒東升.行政聽證制度的缺陷檢視與完善對策[N].光明日報，2007：1-7

④ 李丹丹，高巖.試論我國行政聽證制度及其完善.黑龍江省政法管理干部學院學報，2003，2

⑤ 龐雁峰.行政處罰聽證制度的缺陷及完善.法學精粹，2007.5：45-46.

參考文獻：

[1] 應松年.行政程序法立法研究.[M]中國法制出版社2001年版.

[2] 章劍生.行政程序法基本理論.[M]法律出版社，2003.

[3] 馬懷德.行政法制度建構與判例研究.[M]中國政法大學出版社，2000.4.

[4] 方世榮.行政法與行政訴訟法.[M]中國政法大學出版社，2000.10.

[5] 葉新火.國外行政聽證制度比較及其借鑒意義[J]社會觀察，2003.5.