徐紹史：發改委的“兩難”與“雙保”

徐紹史就任國家發改委主任一職，已近兩月。

據《財經國家周刊》記者了解，這位昔日的國土資源部部長留給身邊人的印象是做事低調、務實、嚴謹，重視政策平衡，且在統籌中央與地方的關系方面能力較強。其任職期間，一直在促進經濟發展與保護國土資源的“雙保”與“兩難”之間輾轉騰挪。

履新的徐紹史沿襲了在國土部時的低調風格，其公開活動與言論并不多見諸報端。但國家發改委主任這一位置，注定令其成為輿論關注的焦點。

發改委，顧名思義，“改革”應成為其主要職責之一。然而由于管轄領域廣泛，其諸多司局被認為握有制定政策與項目審批的實權，并在過去多年的經濟調控中不乏使用微觀手段，因此，發改委動輒成為輿論“吐槽”對象，尤其在物價上漲之時，更會被推至風口浪尖。

此時此刻，徐紹史接手的發改委面臨著調整自身職能、繼續推動深水區改革、更進一步釋放改革紅利的歷史使命。

3月16日履新當天，一句“責任很大、壓力也很大”成為他送給媒體的“開場白”。

3月26日，發改委發布《國家發展改革委關于進一步完善成品油價格形成機制的通知》，成為其上任后第一項實際改革舉措。業界認為，這一改革方案明顯淡化了成品油定價機制中的政府干預。

更多改革還有待推動。《財經國家周刊》記者了解到，發改委當下的重要工作包括加快城鎮化建設，做好征地及住房制度改革，并推進收入分配制度改革、行政管理體制改革等多項“硬骨頭”，發改委預期將逐步下放微觀經濟的具體管理，轉向宏觀調控制造改革頂層設計。

這些舉措能否在將來落于實處，更加考驗徐紹史的改革魄力與平衡藝術。

起步資源價改

3月26日，國家發改委網站貼出通知，決定降低內地成品油價格，縮短成品油調價周期，取消調價幅度限制，調整掛靠油種。就此，新版油價機制出爐。

中國（海南）改革發展研究院院長遲福林認為，成品油價格改革只是資源價格改革的序幕。下一步徐紹史會抓住物價水平較為穩定的契機，繼續推進資源價格改革，食品油、天然氣等都是資源價改探索的具體對象。

國家發改委能源研究所所長韓文科對《財經國家周刊》記者表示，考慮到居民對資源價格調整的承受力，資源價格改革需要循序漸進，逐步探索市場的接受程度在哪里。“在發改委推動的中國能源戰略調整中，價格改革只是當下要最先推動的一個環節，其最終目標是改變中國高污染的生產和消費方式。”

在土地資源方面，徐紹史在國土領域長期就職的經歷，有利于發改委更好地推動資源優化配置。國土資源部承擔保護與合理利用土地資源、礦產資源、海洋資源等自然資源的責任。“在國土資源部打基礎、摸家底方面做了兩項重要的工作，一是搞了全國土地的第二次調查，二是搞了礦產資源的三項調查。”徐紹史在即將離任國土資源部長時做最后一次公開答記者問時這樣總結。

遲福林指出，國土問題越來越成為宏觀調控中的突出問題，綜合考慮資源承載能力和環境容量對制定產業政策與區域發展規劃意義重大。

發改委城市和小城鎮改革發展中心一位負責人稱，以徐紹史在國土資源部的經歷，在城鎮化執行中，有助于協調好和國土部的關系，或將對城鎮化當中的土地利用帶來影響，會更偏重于對存量土地的重新開發。

記者了解到，目前發改委下屬部門已和國土部進行合作，探討國土資源的再規劃問題，并成立了專項課題組，對部分區域給予土地政策支持，從宏觀上把握城鎮化戰略的土地供給。

轉向頂層設計

中央機構編制委員會辦公室相關人員指出，在中央政府推動的本輪中央機構職能改革中，發改委將放開部分微觀的經濟審批權，其主要職能轉向宏觀調控與改革頂層設計，更進一步發揮發改委推動“改革”的功能。

從這個意義上講，發改委自身的職能調整與推動全國范圍的深水區改革，相輔相成。

上述人士指出，發改委職能將在研判經濟發展趨勢、制定發展戰略規劃、設計改革方案與制度建設等方面聚焦。

4月19日下午，發改委召開委機關副處級以上干部、委直屬、聯系單位領導班子成員會議，指出結合即將開展的“大調研、大討論、大轉變”活動，把職能轉變作為轉變作風的突破口，進一步簡政放權，優化程序，減少流程，提高效率。

雖然職能調整大方向較為明確，但具體如何推進，仍具不確定性。據《財經國家周刊》記者了解，發改委將如何轉向并偏重于宏觀政策的中長期規劃、能源戰略格局是否應由其布局、是否能真正起到改革推動作用、在改革過程中如何協調各職能部門關系等，都是關于發改委職能調整的現存爭議，需在日后的改革進程中從長計議、逐步解決。

在遲福林看來，聚焦于當下，徐紹史需做好兩件對于宏觀經濟穩定極為重要的事。一是科學、及時、有效地把握宏觀經濟政策方向，確保經濟不會出現大的波動；二是處理好中長期經濟發展中的剛性約束，以穩定經濟秩序。

據《財經國家周刊》記者了解，發改委主要行政單位的宏觀調控職能逐步凸顯后，其下設事業單位將更加突出“智庫”定位，為宏觀調控與改革頂層設計提供智力支持。

發改委宏觀經濟研究院、國際發展合作中心的相關人士均向記者表示，其目前的工作加強了與各部委的合作互動，以及地方產業規劃的設計。

放權與擴權

轉向頂層設計的發改委要釋放出市場本身的活力，需更進一步地放開審批事項，減少經濟的微觀干預，以放權破題職能轉變。

2013年全國兩會上，國務院總理李克強表示，目前國務院各部門行政審批事項還有1700多項，本屆政府下決心要再削減三分之一以上。

對于發改委而言，其審批各地投資項目的標準之一是《產業結構調整指導目錄》。目錄是發改委于2005年制定的，其后在2011年、2013年做出調整。這個約五萬字的目錄十分龐大，將產業分為鼓勵、限制和禁止三大類。北京大學國家發展學院副院長盧鋒指出，發改委職能轉變要想奏效、下放審批權，目前的重要著力點在于優化產業政策。

未來，發改委一方面要通過對產業政策的把握，強化宏觀調控的職能；另一方面，則需要在放開審批權方面推出實質性舉措。發改委需要在放權與擴權之間尋求平衡。

與就職國土部時，需在促進經濟發展與保護國土資源二者間小心平衡相似，協調加強宏觀調控與放寬微觀審批之間的關系，將成為徐紹史面臨的一大考驗。

值得注意的是，本輪國務院機構改革和職能轉變方案中，發改委又增加了人口規劃、管理電力的雙重權力：人口計生委的研究擬訂人口發展戰略及人口政策職責歸屬發改委；原電監會并入能源局，統歸發改委管理。

方案公布后，業內對于發改委擴權的憂慮有所加重。但國家行政學院教授汪玉凱認為，這兩項擴權與發改委被要求的放權并不矛盾。“人口規劃屬于國家戰略層面，應由國家發改委統一規劃、制定”，“同時電監會并入能源局，能源局只是發改委的掛靠機構，本身是獨立的”。

而國家發改委能源研究所研究員高世憲告訴《財經國家周刊》記者，發改委一直掌握著核心的電價和能源定價權，如果要完善市場價格機制，必須要放開定價權和市場準入的權利。

下一步，如何平衡好發改委與能源局及其他部門的關系，對改革也將有重要意義。中編辦人士指出，這次重組能源局，要處理好跟發改委的關系。能源局歸屬發改委管理，但其辦事機構還設在國家能源局。下一步改革措施，發改委或能源局的相關部門可能均有涉及，須界定好各自具體職能的邊界。