城鎮化規劃的部分內容

隨著《全國促進城鎮化健康發展規劃綱要2011-2020》（以下簡稱《規劃》）的制訂日漸推進，中國城市發展格局將面臨一次新的調整。

《財經國家周刊》記者了解到，目前的《規劃》版本在大中小城市協調發展的大原則下，厘定了不同規模和等級的城市發展路徑，城市群將成為未來城鎮化發展的主體形態。人口規模在100萬至500萬的城市或將重點發展，并著重提高中小城市的發展質量與數量。與此同時，為配合中小城市發展規劃，中斷多年的“設市”進程或將重啟。

記者采訪時發現，目前關于城市群的設計仍然存在較多爭議。為何以城市群作為主體形態，如何劃定城市群中的“入圍”城市標準，現實中的城市發展路數又是否能按規劃進行？這些都是尚待解決的疑問。

爭議猶存，地方政府已經踏上了爭相進入城市群的博弈之路。數月以來，多個城市群迎來“擴容”，不少市縣積極爭取搶在《規劃》發布之前“入群”，并力求提升本地行政級別，從而獲得更多發展資源與機會。

記者從接近民政部門的相關人士處了解到，目前各地上報待批的設市申請已超過60份，另有上百個縣表現出設市意愿。

100-500萬人口規模城市升溫

據《財經國家周刊》記者了解，目前《規劃》中對城市規模等級的設定方向，是合理控制超大城市和特大城市的規模，繼續發展大城市，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮。

發改委相關人士表示，從城市效率的角度講，人口在100萬以上的城市效率最高，因此特別對人口規模在100萬-500萬應給予發展，尤其是兩三百萬的城市。

按照《中國城市狀況報告2012/2013》統計，截至2011年末，全國共有30個城市常住人口超過800萬，其中13個城市人口超過1000萬。

國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉勇表示，中心城區人口規模在100—200萬的“中間規模城市”最為合理，超過500萬以上肯定會出現比較明顯的大城市病。

目前的《規劃》版本，對不同規模城市未來的發展給出了較為清晰的方向。對于大城市、特大城市的定位，是提升其輻射、帶動功能。特別是對于沿海城市來說，要加快轉型創新；對內陸城市來說，要沿著產業鏈發展這些城市，同時發揮它們平衡國土空間的作用。

提升中小城市的數量和發展質量，將成為下一步的政策發力點。記者了解到，1996年至2010年，中國城鎮化水平雖然顯著提高，但是小城市所占比重卻從57.5%下降到39.6%，這是不合理的。這一現象和國外的發展狀態形成巨大反差。有資料顯示，美國城鎮化率從20%上升至50%期間，城市數量從352增加2722，日本城鎮化率從38%到70%，城市數量從166個增加到692個。

記者了解到，未來中小城市的發展規劃，分為城市群內與群外兩種情形。群內中小城市，關鍵是要提升自身發展的質量，加強產業和人口聚集功能，能夠起到分散特大城市的疏導作用；群外的中小城市，應加以有序發展，而不是攤大餅式的擴張，其中部分內陸的邊境口岸城市，將進一步開放。

對于中國現有的19600多個小城鎮，上述發改委人士指出，遍地開花的形態不可持續，未來應根據小城鎮的具體位置，為其設定相應的功能。

大城市周邊鎮應該和城市的規劃統籌考慮，逐漸把它打造成衛星鎮，逐步增加它的居住功能和產業功能，從而疏導城市人口。

遠離中心城市的鎮，很難做大，但它們有特殊的功能。一是服務三農，作為城市和農村的節點；二是平衡國土戰略，雖然很小，但居住在邊疆，無論是從國土戰略還是軍事戰略講都有其重要意義，其發展主要是完善基礎設施和公共服務職能，成為帶動周邊或一定半徑農村的中心。

根據目前規劃，從小城鎮吸引外來人口的角度看，未來小城鎮給予農民工的戶籍標準，除了就業、居住年限的設置以外，無須再設置社保的繳納年限；對中小城市和大城市，可以設定一定社保年限的要求，但是國家應對社保年限的最高標準設定限制，各城市最高年限不能超過這一限制；對特大城市和超大城市，則可以設置一些其他的附加條件以及階梯型門檻，廣州、上海已經開始操作。

博弈城市群

根據規劃方案，未來中國擬在東、中、西部建立20個城市群。按照目前對人口和綠地面積所做的初步測算，到2020年，城市群將容納76%左右的城鎮人口，需要占用65%的建設用地面積，一半左右的地級市、縣城和小城鎮將囊括在城市群體系內。

剩下的一半左右的城市和小城鎮，主要是點狀式發展，由于所處地理位置與城市功能等原因，不宜搞聯合發展，將通過其自身的擴張和功能提升來解決城市發展問題。

在城市群是城鎮化的主體形態這一政策基調背景下，城市群規模不約而同開始“擴容”，地方政府期望在城鎮化規劃出來之前進入城市群，并爭相做大，以獲取發展先機。

2月23日，武漢、長沙、南昌和合肥四市市長在武漢達成《武漢共識》，將聯手打造以長江中游城市群為依托的中國經濟增長“第四極”，“標志著長江中游城市群建設進入到全面推進階段”。中國科學院地理科學與資源研究所研究員、《規劃》咨詢專家方創琳指出，長江中游城市群所包含的城市數量，從一開始的25個，已擴展到了42個。山東半島城市群所屬的城市則從8個擴展到了13個。

接近發改委的一位專家向記者表示，現在各地大建快上城市群，已經脫離了城市群原來的含義，只是簡單地把城市捏在一起，使得城市群不再是嚴格意義上的城市群，而是成了“政策型城市群”。

方創琳認為，未來衡量一個城市群是否成熟的標準，除了對城市群內的城市數量、人口規模、人均GDP、城鎮化水平等有明確要求外，群內城市的經濟外向度、聯系程度、交通圈的時長，都應是重點指標。

雖然城市群思路已經進入規劃，甚至開始對地方政府起到引導作用，但是劉勇指出，對于為何將城市群這個概念作為城鎮化的主要形態，仍然存在一些爭議。

而據《財經國家周刊》記者了解，城市群規劃以2010年12月發布的《全國主體功能區規劃》為藍本設計而成，主體功能區規劃將全國國土分為優化開發、重點開發、限制開發、禁止開發四類，關于城市“入群”標準、城市群建成標準等問題，尚無明確的界定。

上有規劃制定部門的前期設計，下有各地方政府希望“入群”的“跑部”博弈，城市群的形成過程中自然融入不少人為因素。

有接近國土部的人士對記者表示，建立在主體功能區規劃基礎上的城市群設計，如何避免計劃思路，讓城市依靠自身稟賦自然發展，對未來城市發展尤為關鍵，這也成為《規劃》爭議之處。

中國房地產業協會副會長朱中一表示，厘定城市群發展路徑與城市是否“入群”的一個重要標準，應是城市之間是否存在天然的產業聯系。應根據其自然條件、人口、地理位置、產業傳統、經濟結構優勢等因素，讓具有天然聯系的城市走到一起，并在此基礎上探尋這一城市群的發展模式。“不是人為地設定幾個城市之間應建立起什么樣的關系，哪些城市應納入城市群。”朱中一表示。

“設市”之路待啟

發改委相關人士對《財經國家周刊》記者表示，近年來，隨著城鎮化水平不斷提高，中小城市發展卻嚴重缺位。不少小城鎮人口規模甚至超過了傳統意義上的大城市，為了促進中小城市的發展，設市工作需要重新啟動。

劉勇也指出，未來將召開的全國城鎮化工作會議的一個重要意義是重啟“設市”，理順全國城鎮體系。

根據目前的規劃方案，下一步相關部門將完善城市行政區劃設置和布局，改革設市模式，啟動設市工作，以建成區常住人口為基準，完善設市標準，適度增加中小城市數量。同時，還將完善行政管理體制，改變按行政等級配置公共資源的管理體制，科學設置城鎮政府職責和機構人員編制。

據《財經國家周刊》記者了解，重啟“設市”之路，包括兩方面內容：

一是縣級政區的“撤縣設市”或“撤縣設區”，目前，發改委等部門有意探索將西部地區部分有潛力的縣等培育成中小城市。對此，劉勇表示，對于設市模式，選擇“整體設市”或者“劃塊設市”，仍有爭議。目前的設市模式都是“整體設市”。“未來，可以考慮恢復到劃塊設市，一個縣里，縣城是‘市’，鎮不是‘市’，鎮設市可以單獨再申請。”

二是“建制鎮”的小城鎮能否設市。隨著經濟發展，東部一些地區的小城鎮的人口和產業集聚，出現了幾十萬人的“鎮”，這些地方也傳出設市的呼聲。但據記者了解，目前小城鎮設市仍然是地方政府在摸索階段，中央層面仍沒有統一計劃。

實際上，雖然設市工作預期將重啟，但這并不意味著中央政策“大松手”，抑或為了達到中小城市發展目標，對縣、鎮拔苗助長。

中國房地產研究會副會長胡志剛指出，改革開放以來，城鎮凈增人口中，由行政區劃變動導致的占到40%以上，有些縣級市甚至占到80%左右。

由于中國的城鎮化發展與行政區劃有著如此密切聯系，而更高的行政級別往往意味著更多資源的聚集，地區經濟往往具有較強的行政區經濟屬性，因而發改委、民政部等部門將對具體的設市安排謹慎考量。

經過對全國城市格局的調整，最后“全國城鎮體系的城市數量要從600多至少擴展到2000個城市”，劉勇向記者描述道，“其下是近2萬個的建制鎮，以及超過60萬個行政村，這樣就形成大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化格局。”

在地方政府追求行政級別升級的熱情之下，如何避免不合理的行政區劃給城鎮化發展帶來阻礙，是更為重要的待解問題。

胡志剛認為，由于條塊分割，不合理的行政區劃可能導致資源配置、企業競爭、市場流通等違背市場規律；此外，城市與周邊縣的關系，以及相近省份、省轄市之間的關系若處理不妥，會嚴重制約城市群內大中小城市及小城鎮的協調發展。

對此，發改委相關人士指出，目前各地對城市群的建設熱情很高，但對城市之間的協調機制還缺乏認知。如果城市群的建設不能推進城市的一體化，實際上是失敗的。因此需要從規劃協調、成本利益共擔共享、要素創新、生態環境共治幾方面來構建城市間發展機制。