就地城鎮化實驗

作為推進新型城鎮化的一種可能模式，“就地城鎮化”正在升溫，并進入決策層的視野。

《財經國家周刊》記者獲悉，在近期一次內部場合，國家發改委的一位負責人，特別請各地提供就地城鎮化的模式樣本。

另一重要相關部門國土資源部，于7月中旬專門組織部分中央媒體和相關專家，對“就地城鎮化過程中土地的集約節約利用”，展開專題調研。

5月至7月，全國政協經濟委員會也組織了城鎮化的專題調研。有消息人士向《財經國家周刊》記者透露，政協調研結果顯示，無論從政府財政支出還是從農民融入城市生活的難易程度來看，就地城鎮化都是符合國情的道路。

所謂“就地城鎮化”，就是農村人口不再一味地向大中城市遷移，而是堅持新農村建設與推進城鎮化同步，把散落的農村居民點適時適度聚集發展為新社區，并逐漸成長轉化為新城鎮，實現農民工人化、農業產業化、農村社區化，讓農民在就業、社會保障、醫療教育、住房保障等方面逐步與市民同權。

《財經國家周刊》記者日前走訪蘇南地區的張家港、常熟等地的重點小城鎮，在這些地區，較為雄厚的產業基礎、城鄉建設用地增減掛鉤政策以及萬頃良田工程，為其推進就地城鎮化提供了足夠空間。

不過，分析人士認為，由于這一模式對地方經濟發展水平與財政實力要求較高，經濟落后地區或難簡單復制。

新農村樣本

張家港市南豐鎮的永聯村，是當地現代化農村建設的典型。現代化的村委辦公樓和成排的居住用樓，顯示這里已不再是傳統意義上的農村。

永聯村黨委副書記吳惠芳告訴記者，該村城鄉一體化建設始于2006年。當年永聯村開展了土地增減掛鉤試點工作，合并了周圍的5個行政村，復墾出宅基地1144畝，600畝用于村民集中居住，投資15億元建設了建筑規模為80萬平方米的永聯小鎮，98%村民入住。剩下的540畝土地用于發展壯大永鋼工業。

拆遷并居按照“拆歸拆，分歸分”的原則，拆遷時對村民原有住房的面積、裝修以及宅基地上的附著物進行清算補償。分配房屋時實行一戶一房，平均面積140平方米，平均成本價為1600元/平方米，而村民只需付500元/平方米。

農民上樓后，生產方式迥異從前。農民不再直接種地，以每年每畝1300元的價格，流轉給村里的土地股份合作社，實行規模化經營。

從農業中轉移出來的勞動力，一部分到永鋼集團就業，一部分在村集體投資建設的小型標準廠房創業建廠，一部分經過永聯勞務公司培訓后安排到綠化維護等崗位，還有一部分年紀大的傳統農耕農民，安排到了永聯村為發展鄉村旅游而建設的農耕文化園工作。

“在永聯，農民已經不是身份，而是職業。”吳惠芳表示。

吳惠芳坦言，永聯村的拆村并居之所以沒有遭到村民抵制，最重要的原因還是在于永聯村一直享受永鋼集團25%的集體股份分紅，每年保證村集體可支配收入超過8000萬元。

經濟賬本

同永聯村一樣，全國小城鎮建設的示范鎮——常熟市海虞鎮，也采取了拆遷并居的就地城鎮化模式。有所不同的是，永聯村是圍繞本村進行擴張，而海虞鎮則是圍繞中心鎮區進行擴張。

海虞鎮鎮長顧浩介紹，以城鄉建設用地增減掛鉤、萬頃良田建設工程為平臺，海虞鎮自2010年起適時適度地開始進行了拆遷并居，以30萬元/畝價格，對村級整合建設用地實施收儲。復墾驗收后，每年撥付所在村8000元/畝，2013年提升至1.5萬元/畝。

搬遷并居后的農戶，除了能夠獲得260平方米有產權的公寓房外，每戶還可以拿到20萬元左右的補償款。

據了解，海虞鎮正力爭成為全國新型城鎮化建設的示范點，在現有基礎上開發出更大面積。

顧浩介紹，由海虞鎮和中新集團共同出資成立合資公司，對中心鎮區核心區1.66平方公里的地塊進行整體規劃、一級開發后，吸引二級開發商投資建設，力圖將海虞鎮建成規模適度的常熟北部現代化新型小城市。

顧浩給記者算了一筆新型城鎮化發展的經濟賬：2010年到2015年，海虞鎮計劃建設70萬平方米的安置房，安置3000戶老百姓。每戶老百姓的安置成本大約是120萬元，總共的安置成本需要36億元。

他對記者表示，按照每戶1畝宅基地計算，能復墾的宅基地約有3000畝，就能夠置換出建設用地3000畝，1/3用于建設安置房，1/3用作城鎮化建設經營，1/3用作新型工業化建設。目前海虞鎮的商業用地的市場價約為200萬元/畝，1000畝城鎮建設用地出讓后可帶來土地收入20億，1000畝工業用地出讓后可以帶來土地收入3億。

與36個億的安置成本相比，還差13個億，該如何彌補？

“我們預計1000畝新型城鎮化建設會產生7個億的稅收，地方可以留到40%，即2.8個億。還差10個億，必須靠新型工業化項目的稅收。這就要看我們在新型工業化的過程中招進多大規模產值的企業。”顧浩表示：“現在中央財政分配的分成壓力非常大，如果分成維持現狀，地方的賬務平衡就得往后延長兩年。”

海虞鎮黨委書記馬維剛說，未來要推動新型就地城鎮化，財政分配體制須進一步向農村傾斜，同時還要鼓勵社會資本參與城鎮開發。

探尋可持續性

無論是張家港的永聯村，還是常熟市的海虞鎮、古里鎮等，就地城鎮化模式的背后，都要求地方產業支撐，具備較強的經濟實力，方可避免發生強制拆遷和“農民被上樓”。

“農民希望每年的分紅都增加，不會因為企業遭遇經營困境而愿意降低分紅。”吳惠芳另一個身份是永鋼集團的副總經理。她表示，永鋼集團是目前少數仍然保持盈利的鋼企，但也不可避免地受到了鋼鐵產能過剩的影響，目前正在尋求產業轉型，培育旅游、金融等版塊。

而海虞鎮之所以能夠堅持先建后拆、啟動70萬平方米的安置房建設，也源于其具備較強的經濟實力，目前已經初步形成服裝紡織、化工新材料、紅木家具等五大特色產業，同時積極培育了生物醫藥、新材料等新興產業。

蘇南地區推行的就地城鎮化模式，還有兩個共同的政策，即城鄉建設用地增減掛鉤政策和萬頃良田建設工程。常熟市國土資源局局長張俊華表示，對于建設用地指標緊張的東部城市，這兩個政策對推進城鎮化建設意義重大。

但比照地方的發展胃口，騰挪空間仍顯不足。“東南部的很多城市建設用地規模量已逼近2020年建設用地總規模指標，即便通過增加掛鉤政策增加一些建設用地指標，在土地利用總體規劃的剛性約束下，也沒有空間可以置換了。”張俊華表示。

國家發改委城市和小城鎮改革發展中心研究員馮奎建議，在推進新型城鎮化的大背景下，似應考慮允許農民在集體土地上建設城市，宜在大城市郊區、交通沿線、大企業周邊的村莊進行試點推進，逐步探索出可行的路徑。這不僅有利于解決城市建設用地的瓶頸問題，減少城鎮化過程中的沖突，也有利于為村鎮構建產業基礎。

國家發改委城市和小城鎮中心研究員、中國城市發展研究院副院長袁崇法則提醒，村鎮就地發展為城市，這條路能走多遠，還要看其所仰仗的產業發展是否具有可持續性。有的產業發展具有較強的階段性，隨著產業被淘汰，這些人員將面臨安置問題。

“從這個角度上看，新型城鎮化很難界定是就地城鎮化好，還是大城市集聚好，還是中小城市擴容好。”袁崇法說。

馬維剛說，推進城鎮化規模要根據不同地方產業發育的不同程度來界定，“無論采取何種城鎮化模式，核心是保證轉移過程中農民的利益。”