徘徊的空域管理改革

越來越多的民航旅客正在成為航班延誤受害者，但中國民航局治理航班延誤的措施手段，卻顯得越來越捉襟見肘。

從8月28日開始，中國民航局空管局調整發華北空域部分航線走向，部分以前飛經北京上空的航班繞行，以緩解北京區域的空中擁堵。這是繼今年7月，國內八機場“起飛不受限”措施之后，民航局推出的又一航班延誤治理舉措。

不過，在一些民航業人士看來，這些措施都并不是合理方法，“不限飛”是把航班從地上趕到“天上排隊”；繞飛則是將繁忙航路上的航班，分流到不太繁忙的航路上，可能導致航程增加，增加航空公司成本。

但對民航總局來說，這些辦法都是不得已而為之。

近年來，民航部門與軍方在空域的使用和管理以及航班延誤的責任認定方面存在分歧。而這個分歧，正逐漸成為影響解決航班延誤的關鍵癥結之一。

一位民航局空管局人士告訴《財經國家周刊》記者，對于治理航班延誤，民航系統已到“巧婦難為無米之炊”的境地，沒有更多回旋余地。

航班延誤的一個原因

中國民航局局長李家祥2011年曾表示，“中國民航所占空域只有全部空域的20%，空域緊張是造成航班延誤、航班正點率下降的根本原因?！?/p>

然而隨后，有軍方背景的中國國家空域技術重點實驗室卻發布報告稱，中國民航日常使用空域面積占32%；軍航日常使用空域占23.51%，臨時航線占用面積約占5.51%。

2013年7月，有關部門又通過媒體對外表示，中國所有空域軍、民航都可以使用，相對固定由民航使用的約為34%，相對固定由軍方使用的約為25%，另有41%的空域，軍方和民航基本都沒有飛行活動。

激烈的口水戰背后，正是軍民空域使用權的分歧。

一位民航局空管局人士坦言，軍民航空域的實際使用情況是：你中有我、我中有你，很難清楚計算雙方各使用了多少比例。

“客觀地說，空域限制和民航內部運行管理較為粗放，都是導致航班延誤的主要因素?！彼f，民航系統正在認真挖潛，精細化管理，以減少由于自身管理問題導致的航班延誤。

2010年，中國民航局就曾出臺航班延誤航空公司對于旅客的服務和補償規范。2013年7月，中國民航局再次強調要強化航空公司管理，提高航班運行效率，并且決定“對航班延誤責任單位加大處罰力度”。

同時，全國有23個主要機場也正在搭建由空管、機場、航空公司三方參與的聯動平臺，航班的準備情況、機場保障情況、空域天氣情況，都會在平臺上及時顯示，從而實現多方信息共享，及時溝通，以提升服務質量和管理效率。

此外，民航空管系統還采取了縮小航班飛行間隔的措施，提高空管效率。這些都是民航系統內部挖潛，提升管理水平的行動。

“可以說，民航系統可以采用的方式，都已經采用了，面對民航旅客和航班量不斷增長，下一步治理航班延誤的措施，必須從空域管理體制改革上尋找突破口?！鼻笆雒窈骄挚展芫秩耸空f。

天上的“鄉村公路”

近年來，軍方一直在逐步釋放少量空域和臨時航線給民航使用，但依然難以改變民航航路狹窄、繁忙機場間航路少的現實。

有民航人士比喻說，國外的航路是“多車道高速公路”，進場離場航路實現了分離；而中國的航路則更像“鄉村公路”，不但車道少，而且進場離場航路混合運行，雖然航班可以在不同高度層飛行，但在起降“錯車”的時候，還是會影響飛行效率。

根據一位航空飛行員發給記者的北京、上海與東京、倫敦等城市上空航路對比圖，北京、上海上空有更多的黃色區塊，它們代表著民航飛機正常不能進入的飛行限制區，以及絕對不能飛入的飛行禁區，民航航班通常只能在這些區塊的縫隙中穿行。

現行的空域管理體制規定：由國家空中交通管制委員會（簡稱空管委）負責全國的空域管理工作。空管委由國務院和中央軍委聯合成立，辦公職能設在總參。民航系統如要申請開通新航路或調整航路航線，必須報經總參或空軍批準。

據民航局人士介紹，前幾年，一些空域使用或管理方式變革取得過一定效果。例如2007年11月，民航將國內8400米至12500米高度范圍內的飛行垂直間隔，由600米縮小為300米，飛行高度層由7層增加到13層，緩解了當時的空中擁堵狀況。

但近年來，在現行空域管理體制下，能夠采取的措施越來越少，出臺的一些措施，效果也越來越小。

2012年8月，軍方同意對臨時航線試行“主動釋放”機制，空軍不使用空域時提前通知民航，民航航班可以在相應時段，使用這些空域的臨時航路。但據介紹，這樣做需要軍方航空管制員值班。

2012年10月，國家空管委對外宣布，在排名前30位且只有一條航線連接的機場間，增設一條航線。但新增航線并非平行航路，往往“路況”不好，飛行限制因素多，也比原有的航線距離更遠，所以航空公司往往寧可讓航班在地上等，也不愿意飛增設的航線。

“這些邊際改善措施都是小打小鬧，很難滿足民航業快速發展對空域的需求?！敝行抛C券研究部副總裁蘇寶亮說。

改革突破點

不少民航人士都寄希望推動空域管理體制改革，以此來緩解航路擁堵，但這項改革近年來一直處于停滯狀態。

2004年，中央軍委和國務院聯合下發的文件中提出，要進一步推動空域管理體制改革，和平時期空域使用以民航為主；戰爭時期空域使用服從服務國家需要。

2011年年初，“十二五”規劃綱要提出，“要改革空域管理體制，提高空域資源配置使用效率。”

2012年7月，國務院公布《國務院關于促進民航業發展的若干意見》，再次強調要加大空域管理改革力度，統籌軍民航空域需求，加快推進空域管理方式的轉變，加強軍民航協調，完善空域動態靈活使用機制。

“這些表述都非常好，但缺乏具體實施辦法。”前述民航局空管局人士說，“目前國內空域的使用規則、審批權全部在軍隊，并沒有實現和平時期以民航為主的目標?！?/p>

中國民航大學民航發展與政策研究中心教授劉光才也認為，目前的空域體制改革仍然處于討論和設想階段。

民航系統曾設想，在一些繁忙航線開辟平行航路，對一些繞行航線裁彎取直，但這些措施目前仍只是設想，尚未聽說有部門在設計相關方案。

一位接近空管委的人士向《財經國家周刊》記者表示，軍方之所以暫時無法開放更多空域，更深層次的原因是國防和國家安全，如果對空域內航空器的監控不到位，容易帶來安全隱患。

“要想推動空域管理體制改革，需要軍民航認真協商；也期待軍方能夠有更多的空域監管辦法?！彼f。

賽迪方略分析師謝昕表示，中國國情雖然與國外不同，但改革方向應該趨同，即對空域“分級管理、靈活使用”。

例如，美國空域共分為A、B、C、D、E、G六級，對民航嚴格限制的空域比例非常小，軍方管控而限制民航的空域只有約20%，而且往往往只在軍事訓練時才對民航設限。通過這些方式，做到了空域資源“靈活使用”。

前述民航局空管局人士則認為，空域管理體制改革要達到的目的，一是要為民航發展提供基本夠用的空域，并且合理規劃航線；二是管理機構要進一步增加空域使用的靈活性；三是要建立監督機制，比如由空管委對軍民航的空域使用情況進行監督，督促各方提高使用效率。