價格調節基金存廢之爭

時隔數月，中國烹飪協會仍在等待兩部委的“裁決”結果。

3月7日，該協會向國家發改委價格司發函，建議規范餐飲行業價格調節基金的征收管理。7月19日，又向財政部綜合司發函，建議在餐飲行業免征價格調節基金。

價格調節基金的存廢爭議再次被掀起。這項1988年就誕生的地方非稅收入，一直受到質疑，但并未因此被廢除，反而逐漸發展，目前已有相當規模。

據統計，2011年全國價格調節基金籌集額為230.2億元，占當年財政收入的0.22%，籌資額10億元以上的省份有山西、內蒙古、廣東、陜西等，籌資額最低的安徽為0.05億至0.1億元。

財政部綜合司基金調節處處長邱江濤對《財經國家周刊》記者表示，該部一直把價格調節基金視為違法違規設立的地方基金，但苦于沒有能力強制地方政府停止征收。

但據記者調查發現，同樣對該基金擁有管理權限的發改委卻一直認為該基金在保證供應、平抑物價方面作用明顯，地方政府可以征收。

兩部委截然相反的態度，使價格調節基金的演進更具戲劇性，未來何去何從，不僅體現各種利益的博弈，更是成為中國不斷規范政府非稅收入等行為的現實樣本。

征收亂局

所謂價格調節基金，是指在重要的農產品、畜禽產品、與百姓生活息息相關的副食品和防災抗災防疫商品價格發生異動時，為穩定這些商品價格而使用的應急調整基金。

1987年6月，廣東省物價局首先提出在大中城市建立價格調節基金制度，并于次年實施，之后在全國逐漸推廣普及。1998年實施的《價格法》27條規定，“政府可以建立重要商品儲備制度，設立價格調節基金，調控價格，穩定市場。”

據《財經國家周刊》記者了解，目前全國有27個省市設立了價格調節基金。在具體籌集渠道上，尚無統一規定。其中，北京、新疆、浙江寧波、寧夏銀川等四地通過地方財政撥款方式設立價格專項調控基金。

另外，有23個省市通過向社會企業征收的方式建立該基金，并且在征收范圍及征收標準上存在很大差異。既有向當地所有企業征收，也有向特定行業或特定領域征收。

其中，山西的規定是，一般企業按實際繳納的增值稅、消費稅和營業稅三稅之和的1.5%計征。湖北則按納稅人實際繳納的三稅稅額的1% 計征。廣東的規定有：對批發環節的成品油按0.02 元/升征收；省級電網每年銷售電量則按0.003 元/千瓦時征收，等等。

中國人民大學公共管理學院教授許光建表示，由于《價格法》對價格調節基金的規定很籠統，導致各地方政府都各自發揮，這也是目前一些行政事業性收費亟待規范的普遍問題。

2012年，全國政協委員孫貴寶在政協提案中正式提出應規范價格調節基金。他介紹，截至2011年底，全國價格調節基金籌集額達230.2億元，全國有20多個省區根據價格法各自出臺管理辦法，但由于缺少實施細則，導致各地出現多頭征稅、重復征收、代征代收等現象。

此外，一些地方的價格調節金存在使用不足、管理費用偏高的問題。2011年底，全國價格調節基金余額約為37.9億元。山西、遼寧、廣東等11個省份余額在1億元以上；山東省累計征收50多億元，僅使用20億元。而且，有些地方代征費用占到代征額的10%，并且這部分管理費用長期游離于公眾視野之外。

部門之爭

中國烹飪協會2013年3月和7月的兩次申請函，背后有其苦衷。

據悉，受大環境影響，2013年以來全社會餐飲行業收入同比增加8.7%，遠低于食材成本及相關費用的增速，其中限額以上餐飲企業收入下滑2.2%。

中國烹飪協會副秘書長馮恩援對《財經國家周刊》記者表示，餐飲行業的整體情況不好時，稅負問題就更突出，目前全國有17個省市對餐飲行業征收價格調節基金，有些省市如福建、海南、黑龍江等地按營業額的1%征收。

就此問題，邱江濤對《財經國家周刊》記者回應，該部一直認為目前在各地征收的價格調節基金違法違規。

財政部的依據是《國務院關于加強預算外資金管理的決定》，“征收政府性基金必須嚴格按國務院規定統一報財政部審批，重要的報國務院審批。”

盡管《價格法》規定地方政府可以“設立”價格調節基金，但并未授予其直接征收權。目前所有地方的價格調節基金都未走上報財政部的程序。

為規范政府性基金收繳，自2004 年初至今，財政部每年公布一次《全國政府性基金項目目錄》，并規定凡未列入其中以及未經國務院或財政部批準的政府性基金，公民、法人和其他社會組織應拒絕繳納。2004年以來，價格調節基金從未被納入該目錄。

但國家發改委對這一基金持支持態度。2011年10月，國家發改委辦公廳在《關于地方政府是否有權設立和征收價格調節基金問題的復函》中明確：地方政府設立并完善價格調節基金管理，增強價格調控監管能力，《價格法》有明確規定，相關文件有明確要求，無需報國家有關部門批準。截至記者發稿時為止，國家發改委未就這一問題給予正面回復。

北京大學法學院教授劉劍文表示，政府性基金的設立有嚴格規定，價格調節基金涉及納稅人基本財權，必須遵循國務院給財政部的授權，通過財政部審批，否則就是違法。

但是財政部很難直接強制各地方政府停止征收。對此邱江濤表示很無奈，法律并未賦予財政部此項權力，因此僅能通過一些個案批復，并抄送相應地方政府的形式表達對此基金的態度。

管理非稅收入

由于發改委和財政部觀點不一，對價格調節基金整體廢除的期待可能遙遙無期，很多有話語權的企業正竭力為自己爭取免征機會。

一位接近財政部的人士對《財經國家周刊》記者表示，已有不少大型國有企業通過向財政部單獨申請的辦法，獲得了后者批復，獲準拒絕繳納價格調節基金，企業再拿此類批復函與地方政府博弈，最終得以豁免。但是，個別企業的單打獨斗力量有限，對于規模小和相對弱勢的企業無濟于事。

對于價格調節基金的未來，邱江濤直言，如果要全面清理價格調節基金，最根本的辦法是修改《價格法》，但是目前此議程并未進入相應修法程序。

他說，對于財政部而言，解決價格調節基金問題，目前比較現實的路徑是，利用今年幾部委聯合向國務院上報資源稅改革方案的機會，清理各地向資源能源企業亂收費的措施。由于大部分省份的價格調節基金都會向資源類企業征收，如果國務院清理亂收費的措施落實，將為全面清理該基金打下一定基礎。

財政部財政科學研究所副所長蘇明在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，類似價格調節基金這樣的政府性基金較多，如山西和內蒙古的“煤炭可持續發展基金”等，都屬于地方政府的非稅收入，多年來，這部分非稅收入處于中央默許、地方頻繁增設狀態，征繳和管理都比較混亂。

蘇明認為，未來在財稅方面，中央和地方政府應該實行“大集中、小分散”的模式管理，即中央在財權和稅權上實現“大集中”，而在具體稅目、征收對象和稅率在區間內的浮動情況則實現地方政府的“小分散”。

“目前，地方政府征收的很多費和基金就分散過度，應進一步收緊，實現小分散，這樣才能達到對政府性基金這樣的非稅收入管理的目的。”蘇明說。

北京大學法學院一位教授表示，規范地方非稅收入是一個龐大工程，雖然價格調節基金在其中所占份額不大，但是可以此為切口深入，將非稅收入納入預算管理。