允許地方發(fā)債僅是開始

十八屆三中全會(huì)作出了“允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道”的決定。允許地方發(fā)債為拓寬城市建設(shè)融資渠道開辟了一條新路，但如何操作得當(dāng)，還需謹(jǐn)慎摸索。

從1992年中央代發(fā)浦東新區(qū)建設(shè)債券到2011年財(cái)政部試點(diǎn)放行上海、浙江、廣東、深圳4個(gè)省市舉債，債務(wù)責(zé)任主體正逐步由中央政府過渡到地方政府，發(fā)展路徑與日本等發(fā)達(dá)國(guó)家類似。

從允許地方發(fā)債到最終實(shí)現(xiàn)地方自主發(fā)債，是一條改革探索之路。但短期內(nèi)，融資平臺(tái)在現(xiàn)階段的城鎮(zhèn)建設(shè)融資中仍將扮演重要角色，這就要求對(duì)下列四類風(fēng)險(xiǎn)嚴(yán)格防范。

一是直接違約風(fēng)險(xiǎn)。土地征用程序愈發(fā)嚴(yán)格、征地成本日趨高漲使地方政府土地財(cái)政難以為繼，簡(jiǎn)政放權(quán)、稅制改革使政府稅費(fèi)收入增幅趨緩，二者效果疊加使地方債務(wù)面臨直接的違約風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)務(wù)之急就要在擴(kuò)大地方稅基的同時(shí)做好各類融資平臺(tái)的規(guī)范和清理工作，開源、節(jié)流同步進(jìn)行。

二是平臺(tái)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。目前融資平臺(tái)由地方政府掌管，平臺(tái)運(yùn)營(yíng)監(jiān)管缺位問題突出，這就要求將融資平臺(tái)納入地方監(jiān)督管理體系，對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、融資過程、資金使用進(jìn)行全過程監(jiān)管，確保融資平臺(tái)決策科學(xué)、運(yùn)行高效。

三是法律風(fēng)險(xiǎn)。融資平臺(tái)公司屬于有限責(zé)任公司，地方政府只需按出資額承擔(dān)有限責(zé)任，地方政府為平臺(tái)公司進(jìn)行融資擔(dān)保與《擔(dān)保法》規(guī)定相抵觸，債權(quán)人權(quán)益缺乏有力的法律保護(hù)。這就要明確平臺(tái)公司、地方政府和金融機(jī)構(gòu)對(duì)平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的相應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，并積極探索“貸轉(zhuǎn)債”、地方國(guó)企擔(dān)保的可行辦法，保證融資活動(dòng)平穩(wěn)有序。

四是道德風(fēng)險(xiǎn)。地方財(cái)政支出具有剛性，地方政府固定資產(chǎn)多數(shù)是不能或不宜變現(xiàn)的資產(chǎn)，加上沒有破產(chǎn)清算之虞，地方政府容易產(chǎn)生倒逼中央政府為地方債務(wù)兜底的道德風(fēng)險(xiǎn)。要防范這種道德風(fēng)險(xiǎn)，就要明確界定地方政府的債務(wù)責(zé)任主體地位，建立地方債務(wù)責(zé)任追究制度，以有效減少地方政府的負(fù)債沖動(dòng)。

結(jié)合當(dāng)前城鎮(zhèn)建設(shè)融資模式弊端凸顯，在地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引起社會(huì)普遍擔(dān)憂的情況下，允許地方政府發(fā)債將帶來以下五方面益處：

一是地方政府作為舉債主體，不僅要以自己的財(cái)產(chǎn)和財(cái)政收入擔(dān)負(fù)起到期償還義務(wù)，而且其項(xiàng)目確立和資金使用都必須納入政府財(cái)政預(yù)決算體系，并接受人大和政協(xié)監(jiān)督，項(xiàng)目可行性、債務(wù)償付和資金使用效率將更有制度保障；

二是與銀行貸款相比，債券利率相對(duì)較低而期限較長(zhǎng)，有利于解決目前融資成本高、期限錯(cuò)配問題；

三是債券市場(chǎng)是一個(gè)規(guī)范的大市場(chǎng)，地方政府不僅無(wú)法利用行政力量進(jìn)行干預(yù)，而且還要和其他政府的舉債項(xiàng)目進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，共同接受市場(chǎng)對(duì)項(xiàng)目可行性和政府信用的檢驗(yàn)，可以大大降低地方債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)；

四是地方政府發(fā)行債券既能較好地滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的長(zhǎng)期資金需求，也能在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)分?jǐn)傌?cái)務(wù)成本，實(shí)現(xiàn)地方政府信息優(yōu)勢(shì)和債券市場(chǎng)制度優(yōu)勢(shì)的有機(jī)結(jié)合。

結(jié)合中國(guó)國(guó)情和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在中央做出允許地方發(fā)債的政策創(chuàng)新之后，還有至少四方面的配套措施需及時(shí)跟進(jìn)：

一是推進(jìn)財(cái)稅體制改革，優(yōu)化分稅制財(cái)政管理體制，完善地方稅體系，提高地方政府的債務(wù)償還能力，夯實(shí)地方債務(wù)的財(cái)政保障基礎(chǔ)；

二是厘清中央和地方的事權(quán)和支出責(zé)任，中央可考慮通過加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)部分地方公共服務(wù)的支持責(zé)任，減少地方政府的發(fā)展壓力和借貸沖動(dòng)；

三是構(gòu)建完善的地方債務(wù)信息披露和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，通過財(cái)政審計(jì)、人大監(jiān)督、債券市場(chǎng)信息披露等行政、市場(chǎng)手段促進(jìn)地方債務(wù)信息公開，適時(shí)構(gòu)建地方債務(wù)評(píng)級(jí)制度；

四是健全地方政府債務(wù)管理機(jī)制，可考慮設(shè)立專門的償債基金，通過財(cái)政預(yù)算、投資項(xiàng)目收入劃撥等途徑充實(shí)基金賬戶，保證債務(wù)償付有相對(duì)穩(wěn)定的資金來源。