農村宅基地使用權流轉法律問題研究

摘 要 農村宅基地使用權是我國特有的一項獨立的用益物權，是農村居民在依法取得的集體經濟組織所有的宅基地上建造房屋及其附屬設施，并對宅基地進行占有、使用和有限制處分的權利。本文對農村宅基使用權流轉的法律問題進行了深入的研究，以紅河、大理民族自治地方為例，分析探討其存在的問題，旨在在建立和完善我國農村宅基地使用權的流轉制度，特別是針對云南自治地方農村宅基地使用權流轉問題提出切實可行的完善建議，以彌補現行不合理的單一的宅基地使用權流轉制度。

關鍵詞 農村宅基地 使用權 流轉制度 法律完善

一、農村宅基地使用權流轉制度概述

宅基地是指在農村集體經濟組織內部，分配給農戶或個人用于建造房屋的土地。這里的“建造房屋”應從廣義上進行理解，具體包括已在其上建造了房屋的土地，建造過房屋但房屋已毀損滅失而不具備居住條件的土地以及準備建房用的規劃地三種類型。根據《中華人民共和國物權法》第152條的規定，宅基地使用權是指宅基地使用權人依法對所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施的權利。即，“農村宅基地使用權，是指農村集體經濟組織的成員在集體所有的土地上依法建造、保有個人住宅、庭院及宅前或宅后種植竹木等而對土地進行占有、使用、收益的權利”。

根據上述界定，我們可以很明顯地看出農村宅基地使用權流轉具有以下幾個法律特點：（1）權利主體的身份性。這取決于農村集體土地的保障性質，意味著農村宅基地使用權只歸屬農村集體經濟組織成員享有，而本集體經濟組織之外的其他個人和單位不具有取得宅基地使用權的主體資格。（2）長期性。我國《土地管理法》和《物權法》兩部法律法律均沒有規定宅基地使用權的使用期限。（3）無償性。這同樣也是農村宅基地的社會保障性質決定的，“目前全國普遍施行的還是無償使用宅基地制度，即使是少數有償使用試點的地方，收取的費用也比較低”。（4）客體歸屬的單一性?！锻恋毓芾矸ā返?條第2款規定：“……宅基地、自留地、自留山，屬于農民集體所有”。由此，農村宅基地使用權只能設定在農村集體經濟組織所有的土地之上。（5）權利行使的嚴格性。根據宅基地使用權的定義界定，農村集體經濟組織的成員只能在宅基地上建造住宅及其附屬設施不能作他用，也就是說宅基地不能脫離建造建筑的目的，而不論其建造形態是正在建造、已建造或者準備建造。

目前宅基地使用權流轉制度的不足之處，在云南的紅河、大理民族自治地方表現得尤為明顯。因此，進行農村宅基地使用權流轉的法律制度創新，有條件地解禁農村宅基地使用權流轉，對于提高農村宅基地利用率、實現農民融資手段的創新、促進城鄉人口流動、構建和諧社會具有十分重要的意義。

二、云南民族自治地方農村宅基地使用權流轉的現狀分析

云南是多民族的省份，存在著為數眾多的少數民族自治地方，本文選取了云南省的紅河哈尼族彝族自治州和大理白族自治州的部分村落作為研究云南民族自治地方農村宅基地使用權流轉法律問題的平臺。

（一）關于紅河州蒙自縣的四個村落的調查情況

為了深入研究，我們制作了問卷調查，對紅河州蒙自縣的4個村子進行了問卷的發放及訪談。文瀾鎮的馬房村，距離文瀾鎮城區較遠，約20多公里，依靠在名為大屯海的湖邊，村中的民族主要為彝族和部分漢族。馬房村約有580戶，共計2450人，約6276畝土地，村中的宅基地規劃并不算齊整，稍顯混亂。相對于馬房村，文瀾鎮的十里鋪村，比之要大得多，且靠近城鎮區，全村一共1200戶，共計4700人，約7478畝土地，該村的主要民族為彝族。該村的宅基地規劃相較馬房村要規劃得齊整，發展也更好，但宅基地的糾紛存在的也不少。文瀾鎮的大臺子村，位于城鎮郊區的附近，該村約731戶，共計3174人，約有土地5472畝，村中的民族為彝族和部分哈尼族、漢族。因距城區近，到城里打工的人數比較多，宅基地略有閑置現象。村中宅基地的規劃有的地方稍有混亂，而因宅基地使用權發生的糾紛也有存在。草壩鎮的明白村，距離草壩鎮的城鎮區比較近，該村約713戶，共計3156人，約有土地4501畝，該村的主要民族為彝族及部分漢族。村戶中到本市打工或者外出打工的人數不少，宅基地有閑置現象。村子宅基地的整體規劃較好，但也有部分不合理的地方，因宅基地而產生的糾紛也較多。

（二）關于大理州大理市相關村落的調查情況

挖色鎮是大理市所轄的11個鎮之一。挖色鎮轄挖色、海印、大城、小城等7個行政村， 一個自然村， 一個辦事處。其中， 挖色村為挖色鎮的行政中心， 為鎮黨委、政府的所在地。挖色村， 又名“魯川壩子”， 位于滇西交通樞紐——大理市市轄區東部， 陸路距大理市市轄區下關近45公里， 水路距下關30公里，該村有1053戶居民，村民共計4950人，以白族為主。挖色村占地面積近2. 56萬平方公里。該村以蔬菜、水果種植和打漁為主， 兼有石器加工、刺繡、采礦、旅游等行業。近5年來該村在挖色鎮7個村中發展最快， 這主要是與大理市市轄區較為便利的交通條件有密切聯系， 同時該村村民具有勤勞致富的觀念。

課題組成員還發現伴隨著大理白族自治州在州委州政府主導的海東開發戰略實施以來，位于洱海東面的挖色村經濟得到了迅速提升，當地居民通過發展旅游產業，居民收入不斷增加，不同類型的旅游產業不斷出現，當地居民通過開辦農家樂、開辦家庭旅館、或是將閑置的宅基地尤其是臨海近路地塊通過租賃的方式，由村集體之外的個人承租后，新建房屋用于從事酒店、旅館、餐飲經營服務。也正因如此，當地的土地交易活躍，宅基地交易價格不斷爬升，尤其以臨海地段的土地價格異常居高，宅基地使用權違法交易現象凸顯。

（三）存在的問題及其成因分析

1、一戶多宅，土地閑置浪費嚴重

2004年修訂的《土地管理法》第62條規定：“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民建住宅，應當符合鄉（鎮）土地利用總體規劃，并盡量使用原有宅基地和村內空閑地。農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準。然在紅河蒙自市的100份調查問卷中，有49份顯示不只一處宅基地，一戶多宅率高達49%。調查的民族自治地方的村民在出賣、出租住房后，再申請宅基地獲批的為35份，概率為35%，明顯違反了法律的規定。

2、存在宅基地隱型交易市場，違法轉讓、出租現象明顯

由于《土地管理法》規定嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地限制了宅基地的流轉，法律并不允許宅基地使用權的在集體經濟組織內部自由流轉。但隨著經濟的發展和經濟體制改革的深入，民族自治地區日益發展的土地市場供求關系使農村宅基地的轉讓無法制止。

在大理地區，隨著近年來前往雙廊、挖色等地因為當地的民族特色、風俗文化等，旅游人數不斷增加，土地需求日趨緊張，多個村民小組的村民將宅基地通過租賃的形式高價租給集體組織以外的個人或組織，租期一定就是二十年、有的甚至三十年。部分村民為獲取更高回報，將宅基地高價轉讓本村村民，也有的將宅基地高價轉讓給本集體以外的單位或個人。

三、云南民族自治地方農村宅基地使用權流轉的必要性和可行性分析

（一）云南民族自治地方農村宅基地使用權流轉的必要性

1、民族自治地區農村經濟的發展迅速，農民謀生手段的多元化

當前，云南紅河、大理等民族自治地方的新農村建設正有條不紊的穩定推進，農村的生產力水平有了較大提高，出現了大量的剩余勞動力并向城鎮地區轉移。而基于民族特色的旅游資源的涌入也使得當地農民的謀生手段不在僅僅依賴于耕地之上，宅基地的社會保障福利的功能降低，已逐漸與民族自治地區農村的經濟發展形勢相脫節，需要適時的予以改革適應新農村建設的發展目標。

2、市場經濟規律要求民族自治地區宅基地使用權的流轉

市場經濟以市場作為社會資源配置的基本手段，將一切生產和生活要素都納入市場的調控，土地雖然是最基本的生產和生活要素，但也不能例外。再加上當前云南紅河、大理民族自治地方因其得天獨厚的民族特色使得其旅游經濟日益繁榮，土地需求日益緊張，村民多愿將宅基地以高價出賣或租賃給集體經濟組織意外的個人和單位。這都要求宅基地進入市場流通，契合市場需求，充分實現宅基地使用權的用益物權收益。

（二）云南民族自治地方農村宅基地使用權流轉的可行性

1、國家對農村社會保障力度的增強為民族自治地區宅基地流轉奠定了必要的社會基礎

隨著民族自治地區農村的大量剩余勞動力不斷涌向城市，宅基地對農民生產和生活的保障作用有所降低。當前，在國家大力推行新農村建設的有利形勢下，國家對農村尤其是少數民族聚居的農村的人力、資金投入不斷加大，民族自治地區農村的基礎設施建設不斷得以完善，民族自治地區的農村社會保障的范圍不斷擴大。此時，宅基地的社會保障功能被政府職能逐漸替代。在此意義上，民族自治地區的宅基地可以更多考慮順應市場經濟的需要，以促進民族自治地區農民生活水平的提高和城市化進程。

2、民族自治地區農村宅基地使用權流轉有著一定的實踐經驗和理論研究成果

在我國經濟較為發達的部分地區，農村宅基地使用權流轉日益增多，已日漸形成隱形市場。雖然，云南的民族自治地區還達不到如發達地區那樣的高數量，但云南民族自治地區的農村宅基地使用權流轉數量也在不斷增多。同時，現有的農村宅基地使用權流轉制度允許宅基地在集體經濟組織成員之間流轉。對于這個問題，我國的理論界對宅基地使用權流轉有了較深入的研究，提出了一系列的對策建議。這些經驗和成果可以為民族自治地區的農村宅基地使用權流轉制度的建立健全提供盡可能多的指導。

3、城鄉統籌發展的趨勢為民族自治地區宅基地使用權流轉指明了改革方向

農村土地集體產權制度不變的條件下，如何盤活農村空置、閑置宅基地使用權，幫助農民實現宅基地使用權資產性功能是當前我國統籌城鄉發展中面臨的重要課題。因而，城鄉統籌發展趨勢引導著民族自治地區的農村宅基地使用權進行流轉以將更多的農村剩余勞動力輸入城市，促進城鎮經濟規模的擴大，同時為民族自治地區的農村轉變農業生產模式提供資金支持，有利于城鄉一體化目標的早日實現。

四、完善云南民族自治地方農村宅基地使用權流轉制度的建議

（一）完善民族自治地方農村宅基地的相關法律法規

民族自治地方的宅基地的管理和規劃，需要不斷完善相關法律法規。從國家層面來看，國家有關部門應當盡快出臺關于農村宅基地管理的規定，明確宅基地如何管理和規劃、其使用權流轉的程序為何、流轉的收益又如何分配以及宅基地的登記和發證等問題。從地方層面來看，特別是民族自治地方，除了遵守國家制定的法律法規，按照規定辦事，此外還應當根據當地的民族特色、風俗習慣等，制定自治條例、單行條例以符合當地的實際情況，既保護了民族文化傳統，又對宅基地的管理和規劃進行了科學性的規范。

（二）完善民族自治地區宅基地使用權登記制度

宅基地使用權的登記制度的完善對于宅基地的管理具有基礎性的作用。民族自治地區的村民在進行宅基地的申請后， 首先應當由村民委員會進行審查，而后由該村的村集體進行討論是否通過，決定通過后再向上級政府上報進行審批。當然，由于是民族自治地區，在程序等方面還應當有一定的變通，村里可以制定村規民約等輔助管理，以符合當地的民族特色。屬于合法取得宅基地的使用權的村民，應當及時地對其登記造冊并發給其宅基地的使用權證書， 并且向上級土地管理部門上報進行核準和備案。對于未經登記就將宅基地的使用權轉讓的行為，應當認定該行為無效。只有從源頭上把宅基地使用權登記制度落實辦好了，才能為民族自治地區宅基地使用權的合法流轉打下堅實基礎。

（三）逐步建立民族自治地區的農民宅基地使用權流轉制度

目前，我國有關農村宅基地使用權的流轉，法律規定僅限于村內集體經濟組織之間，嚴令禁止城鎮居民去購置農村村民的宅基地。而這些規定幾乎完全堵塞了宅基地使用權以及村民住宅的流轉，不利于實現城市和農村的協調發展以及城鄉資源的合理有效流動，特別是不利于民族自治地區農村的發展。制定合理的宅基地使用權流轉制度，當民族地區的村民進城后，其宅基地使用權的流轉就可以為農村非農建設用地市場帶來供給，而該市場的建立與完善，定會促進民族自治地區城市化進程的發展，加快城鄉一體化。故此，從法律上、政策上以及地方的自治條例、單行條例等允許農村宅基地使用權（特別是民族自治地區）在城鄉居民間有規制的流轉（出租、抵押及轉讓等）是亟需確立的。

（四）在民族自治地區的農村做好宅基地的宣傳教育工作

對于與漢族在語言文字上完全不同的、文化、觀念及風俗習慣有很大差異的民族自治地區，對村民進行有關宅基地的知識進行宣傳教育是十分必要的，政府及有關部門應當通過村委會或其他途徑對當地的村民進行宅基地方面的法律知識的普及教育。當下，農村宅基地的現狀及因宅基地產生的各種矛盾和糾紛使得村民的合法權益難以保護，這勢必會影響我國城鄉一體化進程的推進并且會誘發許多社會問題。因此，做好宅基地的宣傳教育工作具有實際意義，它的順利進行有利于我們在保護民族特色文化傳統的情況下對宅基地更好地管理和規制，加快民族自治地區的城市化的發展。

（五）加強對民族自治地區的基層土地管理人員的培養和監督

民族自治地區農村宅基地使用權流轉出現的各種問題和糾紛，不僅是因為法律等的不健全、不合理，也有民族自治地區的基層土地執法存在很多問題的原因。基層土地執法人員應提高自身業務素質，針對少數民族這一民族特點，切實轉變工作作風和觀念，深入到民族自治地區，對該地區的少數民族的宅基地使用權流轉情況進行監督和管理，及時收集少數民族村民對于宅基地使用權流轉中情況信息的反饋，并及時進行調整和總結。所以從執法層面出發，就應該加大基層土地的執法力度，執法人員要做到秉公執法，接收群眾們的監督，不徇私情，亮證執法，結合本民族自治地區的民族風俗傳統，依法行政，提高執法的實際效果，確保民族自治地區的農村宅基地得到科學合理的使用和流轉。

（六）建立和完善的民族自治地區的土地巡查制度

為了有效地防范和最大限度地杜絕民族自治地區的土地違法行為，將土地違法現象消滅在萌芽狀態，應當在民族自治地區建立完善的土地巡查制度。完善的土地巡查制度需要土管部門深入實踐，不定期下鄉入村，對民族自治地區農村宅基地使用權流轉及使用情況進行巡回檢查并及時進行調整，同時對土地管理法律、法規、規章制度及民族自治地方的自治條例、單行條例等貫徹執行情況進行監督檢查。遇到土地違法情形應當及時予以處理，結合當地的民族特色，合法且合理的進行執法，真正做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

綜上所述，盡管云南民族自治地方農村宅基地使用權流轉因其民族地域性等原因引發了不同于其他地方的諸多問題，但是在經過較為系統的研究之后，我們認為這些問題是可以逐步得到解決并完善的?？梢哉f，本課題的研究成果較好的實現了選題設計的初衷。

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以上五位作者為云南省昆明市云南財經大學法學院民商法學11級和10級民商法學研究生，作者排名不分先后，為校級課題，系五位作者共同完成，該課題指導教師：云南財經大學法學院院長高崇慧教授、民商法碩士研究生導師馮忠明教授和姜平副教授。