民主協商：促進政策共識達成的重要變量

摘 要 民主協商對達成政策共識具有重要價值。政策辯論、多元協商主體和反復協商的程序設置提高參與者的政策能力、增加政策合法性，提升政策理性，可以促進政策共識達成。但是這種共識達成并非必然，協商次數、參與者多元化程度和充分的信息環(huán)境都是影響借由民主協商達成政策共識的重要因素。

關鍵詞 民主協商 政策共識 合法性 理性

中圖分類號：D621 文獻標識碼：A

一、理論闡釋

現代公共政策過程即公共管理者在充分整合公眾意愿訴求基礎上對集體行動策略的一種選擇。隨著市場經濟的發(fā)展，價值多樣性或多重性已經被廣泛承認為后現代社會的重要特征。在此背景下，政策共識的達成是實現有效治理的關鍵，也是和諧社會建設的必然要求。一項建立在共識基礎上的公共政策因為得到了公眾的理解和認同，執(zhí)行過程中往往只碰觸到較小的阻力，往往可以得到有效執(zhí)行。

共識是一個較為抽象的概念。《社會科學百科全書》中將“共識”定義為“一種社會風俗和道德觀念的凝聚模式，這種模式是關于一些異質系統(tǒng)的匯集所導致的關鍵和行為的同質性”。托馬斯對共識也有深入分析。他把“共識”與“通過妥協尋求互相沖突著的利益之間的協調”、“互相競爭的群體間通過討價還價導致的平衡”相關聯豍。可見，共識意指一種基于群體間分歧、差異和異質性，通過討價還價、協商和妥協而達成的一種合意狀態(tài)。

民主協商的概念由美國克萊蒙特大學政治學教授約瑟夫·畢塞特（Joseph Bessette）在《協商民主：共和制政府的多數原則》一文中首次提出，其目的在于反對精英主義民主政體。20世紀90年代，一些西方政治思想界的領軍人物也紛紛表明自己對協商民主的支持態(tài)度，像美國著名政治哲學家約翰·羅爾斯，英國著名社會政治理論家安東尼·吉登斯，德國思想領袖于根·哈貝馬斯等人，都是協商民主的積極倡導者。

何為協商民主？毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯在《作為公共協商的民主——新的視角》一書中解釋為“公民通過自由而平等的對話、討論、審議等方式，參與公共決策和政治生活。”梅維·庫克用簡單的術語解釋協商民主：“為政治生活中理性討論提供基本空間的民主政府”豎科恩也認為協商民主是一種事務受其成員的公共協商所支配的團體。瓦拉德斯認為，協商民主是一種有著巨大潛力的民主治理形式，它有效回應多元文化之間的對話，促進不同政治話語的相互理解，強調對于公共利益的責任，支持那些忠實所有人的利益和需求的公共政策豏。盡管以上學者使用不同的學術語言闡釋協商民主，然而這些解釋都有共同指向，即“理性討論”、“多元主體”、“交流”和“理解”是協商民主的精髓。

民主協商對公共政策具有重要價值。精英民主政體的精英擁有足夠理性，但是其代表性令人質疑，共和政體的大眾雖然受人尊重，卻缺乏必要理性。而民主協商的公開討論過程即理性的形成過程，同時討論建立在說服而非強制服從的基礎上，也具備了普遍合法性。不僅如此，盡管決策的最終達成依然是“多數人的決定”，但民主協商理論認為“一項合法的決策并不是代表所有人的意志，而是從所有人參與審議中產生出來的決策，即不是從數量上而是從到達成共識的程序中去尋找決策的合法性。”

二、民主協商促進政策共識達成

喬·薩托利在《民主新論》中認為政策共識意指“異見的共識，它支持著E·巴克強烈助長的觀點：‘一切民主制度的基礎和本質’是‘受討論的統(tǒng)治豑’。可見，共識與“討論”、“商議”是緊密相關的，本文認為民主協商對政策共識達成的影響體現在如下方面：

首先，政策辯論促進信息交流，提升參與者的政策分析能力，有利于政策共識達成。政策協商的一般機理是通過充分的信息交流和對話，改變協商主體的偏好，以促進共識達成。該過程也是參與者的受教育過程。參與者一方面表達自己的訴求，陳述自己的理由，另一方面傾聽他人的看法，弄清問題的根源，不斷修正自己的觀點，提高政策理解和分析能力。盡管對話協商并不要求每個參與者都擁有完備的信息儲備，但是經由辯論增加的信息擁有量無疑會有效促進協商結果的公正性和全面性。同時，協商對話參與者在辯論過程中應實現身份和立場的轉變，即由普通個體轉換成負責任的公民，由私人立場轉換為公共立場，由某個狹隘的個人利益轉變成謀求更為積極的公共利益。

其次，多元化協商主體代替單一主體，提高了政策合法性，有利于政策共識達成。毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯認為理想的民主應至少滿足三個條件：包容性、理性和合法性。包容性意指所有相關的政治共同體成員在平等的基礎上參與決策豒。包容性還包括多元協商主體之間的平等地位。顏學勇認為如果多元主體間地位不平等或差異較大，政策結論更有可能通過強制的方式達成，只有在保證多元主體間平等的前提下，共識才能以民主方式達成豓。除此之外，話語權保證也是包容性的重要元素。話語權指表達訴求、協商討論、反駁和提出異見的權利。這種權利對共識性意愿形成至關重要，其原因在于只有在所有利益相關者充分行使話語權的情境下，參與者才能在辯論和對話中形成關于公共利益的共識。

再次，反復協商的程序設置提升政策理性，有利于政策共識達成。19世紀，作為“討論的統(tǒng)治”（government by discusssion）最知名的倡議者之一約翰·斯圖亞特·密爾就認為協商可以糾正錯誤的判斷，從而減少認知錯誤的產生。合理的程序控制對公正而理性的結果非常重要，盡管不具有必然性，但是缺乏合理的程序控制對形成不公正不理性的結果卻是必然的。協商決策是一個連續(xù)的動態(tài)過程。“支撐結論之合理性的不是純粹的數量，而這樣一個假定，如果大多數人按照某種理性的協商和決策程序進行決策，并認為決策的結果是合理的，那么，我們就可以假定在遭到新的更有力的理由挑戰(zhàn)之前，這一決策是合理的。”豔塞拉·本哈比的這段話說明通過協商對話形成的決策只是暫時的，它對繼續(xù)對話協商保持開放態(tài)度。經過協商辯論，多數派與少數派之爭依然存在，決策依然只能是“多數人”的決定。但協商民主要求給少數派以最充分的尊重，人們并不要求少數派立即承認自己的觀點為誤或不重要。等到少數派觀點具有更強說服力后再次商議，如果獲得多數人認可，原有的決策便面臨修正的挑戰(zhàn)。如此的程序設置不僅在于營造一個開放的政策過程環(huán)境，也是出于對公共政策理性要求的考慮。

三、經由民主協商達成政策共識的中介變量

盡管協商對話可以促進政策共識的達成，但這并不具有必然性。在協商對話與政策共識間，依然存在諸多中介變量，主要表現在如下幾個方面：

協商次數。態(tài)度改變理論認為，人的社會態(tài)度不是與生俱來的，而是在社會生活中逐步形成的。社會心理學家凱爾曼（H.C.Kelman）提出態(tài)度形成和變化分三個階段，分別是服從階段、同化階段和內化階段。在服從階段，態(tài)度的改變是表面的，外控的，一旦外因消失，態(tài)度改變也就終止。在同化階段，受眾態(tài)度的改變較為自覺自愿，開始相信他人的信念，盡管對這些新觀點的信仰并不堅定。在內化階段，受眾發(fā)自內心的接受認同新觀點，并將新觀點納入自己的個人意識世界，成為自我態(tài)度體系的一個有機組成部分。正因為人們態(tài)度改變循序漸進的特征，經過多次協商達成共識才成為必要。通過重復和反饋，協商參與者不斷加深對政策問題的了解，其價值觀和態(tài)度發(fā)生改變，尤其是原先通過直覺和感性認識認知的事物發(fā)生了改變。所以通過多次重復決策，參與者更愿意接受和改變原來的偏好，更易達成共識，政策公共性程度越高。

協商參與者多元化程度。既有研究指出，如果在確定和評估備選方案過程中利益相關者未被全部包含，則決策過程的結果將會面臨爭議，政策執(zhí)行也會面臨重重障礙。多元化的意見和視角在政策決策過程中的互相影響可以促進對問題更深層次的理解，從而導致決策結果更易接受豖。

政策信息供給的充分程度。根據商議式民主理論，人們的偏好并非是一成不變的，在足夠充分的信息支持條件下，公民通過積極的學習，可以重塑偏好和價值觀，從而達成共識。現階段許多公眾輿論的形成缺乏足夠真實和充分的信息支持，在無法獲得準確信息的情況下，公眾只能根據日常有限的表象觀察形成輿論。詹姆斯·費希金（James Fishkin）在“協商民意調查會”的實踐中發(fā)現，如果有更好的信息條件，對于那些對公眾觀點感興趣的政策制定者來說，審議式民意調查更具有誘人的力量豗。他甚至支持以公共資金為協商者提供免費信息，盡管這有可能增加決策成本，但他認為為了促進決策的民主科學，這方面的資金投入是十分必要的。

（作者：武漢職業(yè)技術學院講師，博士在讀，主要從事協商民主和公共性研究）

注釋：

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