審計地方債

距上屆政府跟蹤審計不到半年時間，審計署再次啟動了政府性債務的審計工作。7月28日，國家審計署公布，將組織全國審計機關對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務進行徹底摸底和測評。

這個信息釋放出強烈的信號，地方政府債務“黑洞”已經(jīng)引發(fā)中央高度警覺。

有評論認為，此次全面審計將得到一個正式的官方數(shù)據(jù)統(tǒng)計，不僅有利于中央對地方政府債務的把握，為宏觀經(jīng)濟政策的制定提供相應的依據(jù)，而且為中央推進財稅體制改革等地方行政管理改革提供有效的支撐。美國CNBC財經(jīng)網(wǎng)站援引法國興業(yè)銀行專家的分析稱，中國政府宣布如此急迫和規(guī)模的審計，這似乎表明一種政策平衡的考量，即既要穩(wěn)增長，又不能增加金融風險。

近兩年，在投資資金需求的拉動下，特別是在影子銀行體系的便利下，許多地方政府性債務增長迅速。審計署審計結果顯示，截至2012年底，36個地方政府本級政府性債務余額38475.81億元，相比2010年增加4409.81億元，增長12.94%。

而全國債務數(shù)字更是驚人。審計署數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國政府性債務已達到10.7萬億元。除此之外，審計署副審計長董大勝曾在今年“兩會”上表示，估計目前各級政府總債務規(guī)模在15萬億至18萬億元。IMF首次公布其對中國政府債水平數(shù)據(jù)評估稱，2012年廣義政府債務已超過CDP～45%。

除了地方債總量居高之外，一些重點城市負債率也明顯偏高。2012年，有9個省會城市本級政府負有償還責任的債務率超過100%，最高的達188.95%，如加上政府負有擔保責任的債務，債務率最高的達到219.57%。

地方債的融資方式越來越隱蔽，除傳統(tǒng)的銀行信貸外，一些地方政府及其融資平臺公司通過信托、基金等方式變相舉債融資。審計發(fā)現(xiàn)，2011年至2012年，有6個省本級和7個省會城市本級通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財產(chǎn)品等方式融資1090.1億元。

在當前財政收入增速下滑，經(jīng)濟形勢不樂觀的背景下，地方政府推進新型城鎮(zhèn)化建設，促進經(jīng)濟轉型升級，都將不可避免地帶來地方債務進一步擴大的風險。

一些城市債務率和償債率本已偏高，但迫于發(fā)展投資的需要，只好舉借新債償還舊債。審計署數(shù)據(jù)表明，2012年，36個地方政府本級中，有11個省本級和13個省會城市本級債務規(guī)模比2010年有所增長，其中4個省本級和8個省會城市本級債務增長率超過20%。

與不斷攀高的政府性負債相比，作為償債主要來源的土地出讓收入增幅卻在下降。至2012年底，4個省本級、17個省會城市本級土地出讓收入比2010年減少135.08億元，下降2.83%，這些地區(qū)2012年以土地出讓收入為償債來源的債務需償還本息2315.73億元，為當年可支配土地出讓收入的1.25倍。

在樓市調控政策持續(xù)嚴厲之下，地方債的償還能力有限，而負債卻在不斷擴張，引發(fā)許多人的擔憂。特別是在城鎮(zhèn)化建設中，地方政府債務隱憂已逐漸顯現(xiàn)。

業(yè)內(nèi)人士認為，城鎮(zhèn)化過程必然涉及大量基礎設施建設，其特點是資金需求量大，此外，公共服務以及社會保障也需要大量資金。而現(xiàn)行以融資平臺為基礎的地方政府債務機制，已難適應融資需求。

摸清家底才能盤活實體

政府性債務，是政府為公益性、基礎性項目舉借、拖欠或因提供擔保形成的債務，也是政府“市場化”的一種表現(xiàn)。在中國經(jīng)濟高速發(fā)展，地方不斷加大開發(fā)力度，改革創(chuàng)新不斷深化的過程中，地方政府依靠政府性債務進行地方建設，曾經(jīng)為城市經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)劃提升起到過重要作用，并極大加強了地方資金運用活力。

但隨著地方嘗到“甜頭”，不斷擴大舉債，把一些所謂的“發(fā)展建設”弄得越來越形式主義大于實質內(nèi)容，將惠民工程變成形象工程，債務越滾越大，老百姓也從當初的為城市新面貌而欣喜，變成對沒完沒了的修葺建造而膩煩。與此同時，輿論也開始對政府性債務問題感到擔憂。

目前，中國存在地方政府性債務規(guī)模增長較快，部分地區(qū)和行業(yè)債務風險凸顯，債務償還過度依賴土地收入，高速公路、政府還貸二級公路債務規(guī)模增長快、償債壓力大、借新還舊率高等問題。

國務院總理李克強多次在重要場合提出：盤活信貸資金存量支持實體經(jīng)濟發(fā)展。這個要盤活的存量主要是兩個：其一，借給產(chǎn)能過剩行業(yè)的低效率貸款；其二，是地方政府性債務。

盤活存量支持實體經(jīng)濟發(fā)展，可這個存量如何盤活做起來并不容易，需要有充分的數(shù)據(jù)支撐，需要首先摸清底細。

據(jù)2011年地方政府性債務審計結果數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，而2012、2013年將成為地方債務到期的高峰期，如果地方政府如期按時償還債務，那么盤活存量資金并不是難事。但事實上，從地方政府的債務率來看，依靠稅收還債很難。

因此，必須首先弄清社會上對地方債務問題的擔憂是否屬實，地方債務到底窟窿到底有多大，強推會不會導致地方政府債務違約，進而破產(chǎn)等金融政治風險。

對此，經(jīng)濟學家馬光遠認為：只有摸清家底，才能采取有針對性的舉措。馬光遠稱，“目前流動性成為一個非常嚴重的問題，包括銀行的理財產(chǎn)品、地方債、還有房地產(chǎn)。究竟是個怎樣的情況，對未來整個中國經(jīng)濟的復蘇會有怎樣的影響。在這種情況下，摸清底牌非常重要?！?/p>

馬光遠認為，一、必須搞清楚地方政府還債能力如何，安全系數(shù)怎么樣；二、地方究竟有多少，還債能力整體怎么樣，局部怎么樣，還不了怎么樣；三、地方債務風險有多大？“未來中國如果真的流動性有問題，那么我們就可以有針對性地出臺一些舉措、對策，來防范地方債的風險問題。”

地方債問題是我國金融安全的一大隱患，推動地方債問題的解決不僅是化解金融風險的必要條件，更是盤活存量資金支持實體經(jīng)濟的關鍵。而要盤活地方債問題，必須要對地方債有一個全面的了解，做到知自知彼，方能找到化解的靈藥。

拿什么來還債？

來自審計署的資料顯示，未來3年我國將有超過35%的地方性債務到期，其中2012年、2013年到期的額度分別約為1.8萬億元和1.2萬億元，合計占2010年底債務余額的28%左右。

截至2012年底，在36個地方政府本級政府性債務余額中，融資平臺公司、地方政府部門和機構舉借分別占45.67%、25.37%，是舉借主體。從債務資金來源看，在2012年底債務余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債，務資金的主要來源。

“地方政府在今年換屆完成后，極有可能產(chǎn)生新的投資沖動和較大規(guī)模投融資需求，從而使地方融資平臺貸款總量控制面臨較大壓力?！便y監(jiān)會主席尚福林在銀監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部會議上表示自己的擔憂。

尚福林稱，貸款到期時間較為集中，財政代償壓力較大，預計共有3.49萬億元貸款將在未來3年內(nèi)到期。2012年末地方政府融資平臺貸款余額為9.3萬億元，已超過2012年地方本級財政收入的1.5倍，如果加上通過債券、信托等渠道融資的債務規(guī)模，這一比率將更高。

中投證券的研究報告亦稱，未來2-3年地方政府債務面臨償債高峰期。同時2012年和2013年的地方政府債務負擔最為沉重。

事實上，尚福林與機構的擔憂并非“空穴來風”。除此逾期債務也是銀行、監(jiān)管層不得不面對的現(xiàn)實。

根據(jù)審計署報告顯示，14個省會城市本級政府負有償還責任的債務已逾期181.70億元，其中2個省會城市本級逾期債務率超過10%，最高的為16.36%。以高速公路債務為例，調查顯示，3個省本級已出現(xiàn)逾期債務17.15億元。同時對二級公路債務調查顯示，3個市本級和1個省本級已出現(xiàn)逾期債務31.094億元。

對監(jiān)管來說兩難的是，對地方債政策放松，那么壞賬兜底的是銀行；而如若收緊政策，讓缺錢的地方政府更加雪上加霜，同時銀行的存量貸款也將面臨壞賬風險。

面對兩難，監(jiān)管層正在有意識地糾正地方政府的大舉融資行為。

銀監(jiān)會《關于加強2013年地方融資平臺風險監(jiān)管的指導意見》（下稱10號文）要求，對今年到期的平臺貸款，融資平臺和地方政府需要制定詳細的還款方案，逐筆明確還款日期、還款金額和償債資金來源。

問題是，一面是高額平臺貸款陸續(xù)到期，另一面受地方政府較高債務比率和政府信用影響，部分區(qū)域的地方融資平臺短期償債能力有些不足，審計署就警告“部分地區(qū)和行業(yè)債務負擔較重”。

在還款延期無望的情況下，此時拿什么來償還債務是包括地方政府、監(jiān)管層、銀行共同面臨的問題，“借新還舊”、“賣地依靠土地財政”成了多數(shù)地方政府的選擇。根據(jù)審計署報告顯示，一些省會城市本級通過舉借新債償還舊債。調查中，5個省會城市本級2012年政府負有償還責任債務的借新還舊率超過20%，最高的達38.01%。同時，截至2012年，有8個省本級通過舉借新債償還高速公路債務453.85億元，其中4個省本級高速公路債務的借新還舊率超過50%。

報告顯示，“借新還舊”率更高的還有二級公路債務。報告顯示，截至2012年，有6個省本級和1個市本級通過舉借新債償還政府還貸二級公路債務170.69億元，借新還舊率高達66.92%。

除“借新還舊”之外，審計署報告顯示，土地出讓收入也為償債來源之一。事實上“土地出讓收入”就是地方政府的支柱性財政收入，部分城市占地方本級財政收入的60%以上。

根據(jù)審計署數(shù)據(jù)顯示，地方平臺結構中，省級融資平臺占比僅為30%，地市級和區(qū)縣級加起來為70%，這些小城鎮(zhèn)高企的地方債務是一個危險的信號。

面對此監(jiān)管層如何緩釋風險？對監(jiān)管層來說，銀監(jiān)會10號文明確要求：壓縮縣區(qū)級平臺及高資產(chǎn)負債率平臺的貸款規(guī)模，特別指出“對于財政收入較低、負債水平較高的非省會城市的地市級平臺以及各縣區(qū)級平臺，應減少貸款發(fā)放、加大清收力度”。

如何搭建債務與風險間的“平衡木”

城市建設總有周期性，合理舉債是各國通例，市政項目的公益性強、回報率低，有些階段性償還壓力也屬正常。

事實上，允許地方政府舉債是世界上絕大部分國家的通行做法。從地方政府成立融資平臺進行債券發(fā)行，到由財政部代理發(fā)行地方債券，地方融資體量在全新模式下逐漸壯大。

國際經(jīng)驗表明，市政債券已成為發(fā)達國家、新興市場國家和一些發(fā)展中國家城市化建設的重要融資工具，在滿足城市化建設融資需求方面發(fā)揮著重要作用。從歷史上看，不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，市政債券的大量發(fā)行均與本國的城市化進程緊密相連。

美國是市政債券發(fā)展最早，規(guī)模最大的國家，市政債在政府債務的占比約為20%，其市場化發(fā)展模式和監(jiān)管體制已比較完善。從風險監(jiān)控框架體系建立的角度看，為了防范和控制地方政府債務風險，美國逐步形成了以法律法規(guī)為基礎，以信息披露為核心，以規(guī)?？刂?、信用評級、風險預警、危機化解等為手段的風險監(jiān)控框架體系，在政府層面為有效防范市政債券系統(tǒng)性風險提供了源頭性保障。在地方政府進入財政緊急狀態(tài)時，通過提高稅負和收費以增加政府收入，保證債務的償付以化解危機。

在法國，每一級政權都有自治的政府和議會，各級議會負責對本級政府預算進行監(jiān)督。各級預算是相對獨立的，并且有各自的收入和支出。預算的編制和審查通過是各級財政部門和各級議會的一項重要工作。法國議會把審議、批準和監(jiān)督財政預算當作監(jiān)督政府和行政權力的重要手段。議會對預算的審查非常嚴格和細致，直接審查到部門、單位，對政府的每一項財政政策都要進行激烈的辯論，提出質疑，由財政部門作出解釋。議會除靠自己的專門委員會審查外，還委托審計法院對預算執(zhí)行以及對政府部門和事業(yè)單位的經(jīng)費開支進行審計監(jiān)督。

雖然制度相對完備，但這并不能完全規(guī)避掉地方債運行過程中的風險。如何搭建債務興城與風險防范之間的“平衡木”？

澳新銀行中國區(qū)首席經(jīng)濟學家劉利剛表示，中國的地方債務問題是可以解決的，關鍵在于改革，讓地方政府可以直接發(fā)行長期的市政債券，而不需要走地方城投平臺這樣的道路。地方政府發(fā)行幾十年計息的長期市政債券的做法在美國、日本都很普遍且成熟。

然而，解決過于膨脹的地方債務問題，不只是解決錢的問題，而是顯現(xiàn)政府深化改革的決心、力度和勇氣的一步。中國黃金集團首席經(jīng)濟學家萬喆認為由于缺乏監(jiān)管，政府在市場化的過程中樂于享受好處，卻不去考慮責任和擔當，與市場、社會間無法形成良好的融通，反而造成市場的困擾和社會的擔憂。因此，需要進一步深化政府行政改革，推動政府職能轉變。此次國務院部署對地方政府性債務進行審計，就是這種改革的一個重要步驟。

財經(jīng)評論員周子勛也表示地方政府性債務已經(jīng)成為和房地產(chǎn)泡沫一樣令人擔憂的風險。如何才能徹底化解地方債危機？這需要制度性的改革。要解決地方政府性債務的問題，不能靠堵，只能靠疏導。所以，要逐步放開地方政府自行發(fā)債的權力，只有債務更加透明，風險才更容易防范。

（本刊編輯綜合整理）