充分利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤機(jī)制推動美好鄉(xiāng)村建設(shè)

摘 要 本文通過開展增減掛鉤試點(diǎn)工作，充分挖掘農(nóng)村建設(shè)用地整理潛力，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，推進(jìn)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，改善農(nóng)村面貌，促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，全面提高農(nóng)民生活水平。結(jié)合當(dāng)前美好鄉(xiāng)村建設(shè)的實(shí)踐，如何更好地發(fā)揮城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的機(jī)制在美好鄉(xiāng)村建設(shè)中的作用是美好鄉(xiāng)村建設(shè)工作的重點(diǎn)之一。

關(guān)鍵詞 增減掛鉤 城鄉(xiāng)建設(shè) 內(nèi)涵 鄉(xiāng)村建設(shè)

中圖分類號：F293.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

1 增減掛鉤機(jī)制的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)，通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。

2 增減掛鉤機(jī)制實(shí)施的作用和意義

增減掛鉤機(jī)制的實(shí)施，一是有利于加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程，通過農(nóng)村建設(shè)用地整理，將促進(jìn)“工業(yè)項(xiàng)目向開發(fā)區(qū)集中，農(nóng)民居住地向場鎮(zhèn)或中心村集中，基本農(nóng)田向保護(hù)區(qū)集中”，整理后新增的耕地通過等量置換城鎮(zhèn)建設(shè)用地的方式，為城鎮(zhèn)發(fā)展拓展空間，推動城市化進(jìn)程；二是有利用優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，通過增減掛鉤不僅能夠有效整合農(nóng)村居民點(diǎn)，改變過去布局散亂的局面，促使農(nóng)用地集中連片形成集聚效益和規(guī)模效益；三是有利于土地資源保護(hù)，增減掛鉤政策的實(shí)施能夠在一定程度上緩解農(nóng)村建設(shè)用地量與城鎮(zhèn)建設(shè)用地量同步增長的趨勢，可有效地避免土地資源的浪費(fèi)；四是能與美好鄉(xiāng)村建設(shè)有機(jī)結(jié)合，為美好鄉(xiāng)村建設(shè)提供供地平臺。

3 充分利用增減掛鉤機(jī)制實(shí)施的有利條件，保障美好鄉(xiāng)村建設(shè)用地

長期以來，我國大多數(shù)農(nóng)民習(xí)慣于自然院落形式分散居住口，村莊建設(shè)總體上是以農(nóng)民住房自行建設(shè)為主，由于缺少科學(xué)規(guī)劃的指導(dǎo)和約束，村莊布局雜亂無章，可以說是“零、散、亂”，基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重缺乏。從另一方面來講，也正是村鎮(zhèn)建設(shè)的“零、散、亂”的現(xiàn)狀，為增減掛鉤機(jī)制的實(shí)施提供了有利空間，要科學(xué)規(guī)劃，合理利用。通過實(shí)施增減掛鉤政策，一方面在完全遵循農(nóng)民的意愿前提下，按照土地利用總體規(guī)劃要求，對農(nóng)村居民點(diǎn)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，采用適度集中安置，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境。另一方面通過復(fù)墾拆舊區(qū)內(nèi)低效的農(nóng)村建設(shè)用地為耕地，實(shí)行規(guī)模化經(jīng)營，提高農(nóng)作物產(chǎn)量，發(fā)揮土地規(guī)模效益，提升農(nóng)民的收入。

4 在推動美好鄉(xiāng)村建設(shè)，實(shí)施增減掛鉤政策過程中應(yīng)優(yōu)先做好規(guī)劃工作

4.1 要科學(xué)合理地制定美好鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃

美好鄉(xiāng)村建設(shè)是黨中央國務(wù)院的一項(xiàng)重大戰(zhàn)略決策，既然是戰(zhàn)略性的決策，當(dāng)然是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)，必須謀定而后動，本著規(guī)劃先行的原則，制定科學(xué)合理的總體規(guī)劃，短、中、長期結(jié)合，先易后難，分期實(shí)施。總體規(guī)劃應(yīng)細(xì)分為鎮(zhèn)、中心村、自然村建設(shè)規(guī)劃，河流水利規(guī)劃，環(huán)境治理與保護(hù)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，土地整理與村莊整治規(guī)劃、資金籌集與保障規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃。專項(xiàng)規(guī)劃在編制過程中需廣泛聽取民意，尤其是中心村、自然村建設(shè)規(guī)劃的編制更要做到廣泛聽取民意，因?yàn)槿罕姷闹С趾蛽碜o(hù)是最好的推動力。

4.2 要做好各專項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接和統(tǒng)一

由于專項(xiàng)規(guī)劃是由各個業(yè)務(wù)部門編制，因而各個業(yè)務(wù)部門在編制專項(xiàng)規(guī)劃時要做好與其他部門的對接，必須做到鎮(zhèn)、中心村、自然村建設(shè)規(guī)劃，河流水利規(guī)劃，環(huán)境治理與保護(hù)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，林業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃與土地總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃及土地整理與村莊整治規(guī)劃相統(tǒng)一，避免在實(shí)施過程中出現(xiàn)規(guī)劃之間的彼此矛盾。特別是，增減掛鉤機(jī)制實(shí)施與鎮(zhèn)、中心村、自然村建設(shè)規(guī)劃，河流水利規(guī)劃，環(huán)境治理與保護(hù)規(guī)劃，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，林業(yè)發(fā)展規(guī)劃，土地總體規(guī)劃、基本農(nóng)田保護(hù)規(guī)劃及土地整理與村莊整治規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃密切相關(guān)。年度增減掛實(shí)施方案是依據(jù)相關(guān)規(guī)劃來制定，增減掛只是實(shí)現(xiàn)美好鄉(xiāng)村建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)的一個手段，增減掛實(shí)施的對象是拆舊地塊和建新地塊，專項(xiàng)規(guī)劃的科學(xué)合理性直接影響增減掛實(shí)施成效。因而，必須要做好各專項(xiàng)規(guī)劃之間的銜接和統(tǒng)一。

5 切實(shí)做好增減掛實(shí)施工作

5.1 科學(xué)合理編制增減掛鉤實(shí)施方案

美好鄉(xiāng)村建設(shè)區(qū)域的領(lǐng)導(dǎo)單位要依據(jù)規(guī)劃對掛鉤拆舊區(qū)進(jìn)行前期摸底調(diào)查，編制增減掛鉤實(shí)施方案，由區(qū)國土匯總，上報(bào)年度增減掛鉤實(shí)施方案。在編制增減掛鉤實(shí)施方案時要本著因地制宜，統(tǒng)籌安排，零拆整建，先易后難，突出重點(diǎn)，分步實(shí)施的原則，一定要具備可操作性和時效性，否則，就會出現(xiàn)因減不了導(dǎo)致增不了。

5.2 要高度重視增減掛項(xiàng)目的實(shí)施

增減掛項(xiàng)目實(shí)施是有時間節(jié)點(diǎn)制約的，要在規(guī)定的時間內(nèi)完成。防止“重建新，輕拆舊”以及重建設(shè)輕管護(hù)等，導(dǎo)致耕地質(zhì)量下降，出現(xiàn)“占優(yōu)補(bǔ)劣”的問題的發(fā)生，致使項(xiàng)目難以通過驗(yàn)收。因此，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，創(chuàng)新工作機(jī)制，實(shí)行項(xiàng)目負(fù)責(zé)制，明確分工，把責(zé)任落實(shí)到人。在實(shí)施中要講究效率，要做到拆舊快，復(fù)墾及時，質(zhì)量合格，驗(yàn)收確保。

5.3 做好宣傳工作，廣泛征求民意

開展增減掛鉤試點(diǎn)，要做好宣傳工作，把開展增減掛鉤政策和美好鄉(xiāng)村建設(shè)相結(jié)合，重點(diǎn)宣傳增減掛鉤政策對美好鄉(xiāng)村建設(shè)的作用和意義。實(shí)施前應(yīng)舉行聽證、論證，充分聽取當(dāng)?shù)剞r(nóng)村基層組織和村民的意見。涉及土地調(diào)整互換使用的，未征得農(nóng)村集體組織和農(nóng)民同意，不能強(qiáng)行開展增減掛鉤試點(diǎn)。按照明晰產(chǎn)權(quán)、維護(hù)權(quán)益的原則，合理分配土地調(diào)整使用中的增值收益。要明確受益主體，規(guī)范收益用途，所獲土地增值收益用于美好鄉(xiāng)村建設(shè)，支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和改善農(nóng)民生產(chǎn)生活條件。

5.4 強(qiáng)化資金整合和使用管理

以新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓收入、耕地開墾費(fèi)和土地復(fù)墾費(fèi)等資金為主體，引導(dǎo)和聚合相關(guān)涉農(nóng)資金，保持渠道和用途不變，實(shí)行專賬管理，統(tǒng)籌集中使用，切實(shí)提高各項(xiàng)資金綜合使用效益。在增減掛項(xiàng)目實(shí)施中新增的經(jīng)營性用地，要以招拍掛的方式出讓，土地出讓收入用于增減掛鉤項(xiàng)目的拆遷安置和土地的整治。同時積極引導(dǎo)和規(guī)范民間資本參與增減掛鉤試點(diǎn)和農(nóng)村土地整治行為。