高校去行政化的對策

[摘 要]我國高校行政化傾向的重要原因之一是高校的辦學自主權缺乏法律保護。高校行政化管理存在弊病。通過修改完善《高等教育法》，明確界定政府對大學的行政管理權限，建立真正意義上的現代大學理事會（董事會）制度，從大學發展規律的角度追求大學自主權與政府管理權的統一，是克服當前我國高校行政化傾向的重要出路。

[關鍵詞]高等教育法 高校 去行政化

[中圖分類號] G640 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2013）11-0138-03

我國高等教育的行政化傾向、辦學自主權缺失一直備受詬病。《高等教育法》自1998年頒布實施以來，其執行力也一直備受爭議。去行政化的根本目的是增強高校的辦學自主權，按高等教育的發展規律來辦教育，依法辦學。高校的行政化問題分為高校與政府關系下的自主辦學問題和高校內部的官本位問題兩種，本文主要就前者進行論述。

一、我國大學行政化傾向的重要原因：辦學自主權缺乏法律保護

高校的行政化傾向從某種程度上說是計劃經濟體制的管理模式在高等教育領域的延續。政府以主人翁的身份對高校特別是公立高校的人事、財政、決策、招生、就業、專業設置等各個方面進行管控，學校的發展也很依賴于政府資源分配的傾斜，幾乎沒有獨立的法律地位和學校自身發展中重大決策的話語權。政府既是大學的舉辦者、行政管理者，又是事實上的辦學者。[1]在這樣的一種體制下，大學辦學自主權天然被剝奪，高校行政化管理模式便自然而然了。我國高校行政化傾向的原因眾多，筆者認為最重要的一個原因或許是高校辦學自主權缺乏法律的有效保護。

自恢復高考后，特別是改革開放以來，我國高等教育界不斷提出并論述大學的自主權問題。1985年頒布的《中共中央關于教育體制改革的決定》和1993年頒布的《中國教育改革和發展綱要》，對我國高校的自主權問題均有一定的闡述，1998年頒布實施的《高等教育法》更是對高校的自主權作了比較明確的規定。此外一些管理措施開始在某些方面對高校管理有一定的放權，對高校的辦學自主權作了一些規定，在一定程度增強了大學的獨立性，有一定的積極、進步意義。我國的高校正慢慢向擺脫政府的過度控制方向發展，市場化地位有一定的加強，高校形式開始多樣化，自主權逐漸增強。然而即便是作為大學管理基本法的《高等教育法》，在限制政府權力對大學管理的邊界上也沒有任何具體規定，這與真正意義上的“大學自治”還相去甚遠，這很大程度上影響了高校的健康發展，進而影響高校功能和目的的充分實現，大學的作用沒有得到充分的發揮。

二、大學管理行政化傾向的代價

（一）不利于各大學間公平、充分地競爭

我國傳統計劃經濟手段運用于管理大學的思維長期以來沒有改變。諸多“工程”的實施，使重點大學變成了重點花錢，高校間的“貧富差距”不斷拉大，未能入選的高校的競爭力進一步被弱化，這使布局結構本來就不均衡的教育資源分布更為扭曲，高校的同質化和政績工程等問題也隨之而來，高等教育的生態平衡受到嚴重威脅。當前我國高校間的競爭并非平等有序的市場競爭，在政府掌控資源分配及各高校辦學質量評估指標的現實下，爭取政府的政策及財政支持是競爭的第一要義。在權力缺乏有效監督的背景下，各種非正常的不健康競爭手段便充斥其中了。當前我國學術腐敗問題不斷，難以根絕，除了個人道德、社會風氣等因素影響外，很大一部分原因與高校間的競爭有關，這也是為何高校對一些知名教授的學術腐敗問題一再包庇、容忍的原因。

（二）政府管制會損害高校的多樣性

生態鏈的健康穩固發展，在于大自然的多樣性。高等教育的生態平衡及其活力也在于高校的多樣性，在于各層次、各水平的高校間相互補充、相互競爭。 “千人一面、千篇一律”，很大程度是政府對大學行政化管理的一個必然結果。從實現國家的長遠目標來看，政府須給予大學更大的自治權，這也更有利于創建世界一流大學和辦出大學特色。馬丁·特羅認為，華盛頓試圖創辦國家大學的失敗未免不是一件好事，因為這種“代表全國性規范和標準的頂級大學的出現勢必限制美國院校的多樣化”。[2]

哈佛大學前校長博克認為，多樣化的辦學形式對高等教育體系的健康發展十分重要，政府千校一面的管理制度會對其造成嚴重的損害。[3]競爭與自治是一對伴生物，美國大學在當今世界獨占鰲頭，很大的原因便是其高度自治的特點使得校際之間的競爭能夠產生。反過來，競爭又保存和加強了大學的自治。

（三）政府干預會影響大學的學術性

我國當前大學分為副部級、正廳級、副廳級等不同級別，各高校的一把手由政府直接任命，政府官員經常被派送到高校任職，這就不可避免地存在一些“外行辦教育”，“外行領導內行”的大學管理模式。政府官員將行政化、工業化管理的經驗移植到對大學學術的管理上，對學術的健康發展或許是致命的，畢竟學術“生產”與工業生產不是同一經驗可以嫁接的。

其次，政府對高校的管控，特別是對高校人事任免權的管控，對高校的辦學自主性有著極大的干擾。論資排輩，等級明顯的高校行政體制使得高校類似于行政機關而非教育機構，這也在一定程度上讓部分高校領導對其行政級別的關注多于對學校本身發展和學生發展的關注。

此外，政府掌握著高校各種評估指標的話語權，各種評估、檢查充斥著高校的日常工作中，無論是行政人員還是專業教師，每年均耗費大量的精力應付各種檢查與評估中，而這本亦是可用于教學與科研的寶貴的時間。這無疑對大學學術性的健康發展有較大影響，各“抄襲門”不斷上演的根源也可追溯到此。

三、修改完善《高等教育法》，破除高校去行政化困窘

當前高校在去行政化進程中由于這樣或那樣的原因存在不少阻力，鑒于當前的《高等教育法》的局限性，筆者認為有必要對其進行進一步完善，以更利于我國高校的健康發展。

（一）修改完善《高等教育法》，明確界定政府對大學的行政管理權限

作為我國大學管理根本大法的《高等教育法》從1998年頒布之日起，并沒有很好地發揮作用，究其原因眾多，但筆者認為從大學管理層面上來說，很重要的一點是其在限制政府權力對大學管理的邊界上沒有具體界定，導致大學自主權的缺失。

政府行政管理權與大學辦學自主權相分離是西方發達國家處理政府與大學關系的重要原則。大學的教學、科研和服務社會的三大職能都是其職責和職權所在，應由其獨立行使并承擔作為獨立法人的責任和義務。政府不應行政干預或包辦大學的內部事務。政府的管制稍不留心便可能扼殺教育的創造力和活力。為了避免這些危害，政府要從更廣義的角度來考慮和處理國家和大學的關系，而不是事無巨細地采取措施，對一系列具體問題和特殊事宜進行干預。

因此，根據我國的實際情況，參照歐美發達國家政府與大學關系的相關法規，進一步修改完善我國的《高等教育法》，在法律層面上保護大學的辦學自主權，明晰政府的行政管理界限，方是治標之本。

（二）修改完善《高等教育法》，建立真正的現代大學理事會（董事會）制度

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》指出，“探索建立高等學校理事會或董事會，健全社會支持和監督學校發展的長效機制。”大學理事會是學校的最高權力機構，對學校的重大發展策略、財務預算、人事任免等具有決策權力。一般而言，大學理事會（董事會）的職能主要包括：確定學校的辦學定位、發展戰略和中長期發展目標及任務；遴選、任免校長，并對其工作進行監督、評價；財政預算、決算和監控；與政府、社會各界進行溝通協調，確保學校自治權的落實；對校內申訴進行裁決等。[5]

理事會制度，是高校發展的一條有效而又理想的現代大學管理制度，已被西方高校所證明。1987年2月汕頭大學組建了我國第一個普通高等學校董事會后，至今大部分高校已有自己的理事會（董事會）。然而，這一制度在移植至我國時卻出現明顯的“水土不服”，我國公立高校的理事會對學校的重大事項并不具有決策權，只起著咨詢、顧問的作用。有些理事會更是開頭熱鬧一陣后便形同虛設，有的僅僅是定期開會，遠遠沒有發揮其應有的功能。

當前大學理事會沒有真正運作起來的原因眾多，其中最重要的一條或許是在當前高校行政化傾向情況下，行政權力壓倒其他一切，理事會更多的只是粉飾門面的一個工具罷了。此外，《高等教育法》明確規定普通高校實行黨委領導下的校長負責制，突出了黨委的決策權力和校長的行政權力。由此，目前理事會在大學中處于“名不正，言不順”的地位。因此，通過修改完善《高等教育法》或其他途徑，明確大學理事會的性質、地位及運行機制，確保大學理事會“名正言順”，是大學理事會制度存在和發揮作用的首要前提，是高校去行政化，增強辦學自主權的一個重要手段。

（三）修改完善《高等教育法》，追求大學自主權與政府管理權的統一

由于高校對社會的巨大推進作用，政府必然要控制大學，以更好地促進社會發展；大學為謀求自身的健康發展，符合大學內在的發展規律，勢必要求自治。政府與大學之間這種因性質、職能不同而形成的權力之爭自大學產生以來就從未停止過。

政府行政干預，大學謀求自治，二者貌似矛盾的兩極不可調和。事實上，絕對的大學自主與自治現在沒有，過去不曾有，未來也未必會有。政府管控與大學自治二者是對立統一的，兩者間須保持于辯證統一的不穩定平衡中。一方面，政府行政干預過多，必將扼殺大學的生機，抑制大學的活力，妨礙大學作用的發揮，對此我們必須極力反對，努力追求大學的自主權。另一方面，并非外部干預就應該完全消除，外部干預對大學自治來說不全是起破壞作用。積極的外部干預有著不可忽視的作用，消除外部干預，完全由大學自主管理，并不能實現真正的大學自治，反而有可能會導致大學的負向發展。例如，當學術課程或項目與其他價值觀發生沖突時，教育工作者不一定是解決沖突的最佳裁決人。正如布魯貝克所言：“完全的高等教育自治現在不是，也許從來都不是絕對的。”[6]因此，當前踐行高校去行政化，增強自主權這一理念時，并不應該排除大學的外部干預，而應當以合理的理由和恰當的方式對大學進行管理，而這是可以通過修改完善《高等教育法》來達到的。

四、總結

高校去行政化，增強辦學自主權是同一問題的兩個方面，二者緊密聯系。解決了行政化傾向問題，辦學自主權將得到松綁；有了辦學自主權，去行政化問題也就不難解決了。通過立法，明確政府管理大學的界限，建立名副其實的現代大學理事會（董事會）制度，謀求大學自主權與政府管理的統一或許是解決這一問題的根本出路。

[ 參 考 文 獻 ]

[1] 劉莘，楊波，金石.論大學自治的限度[J].河南社會科學，2005，13（5）：7.

[2] 閻光才.大學的自治傳統[J].讀書，2000，（10）：68

[3] 德里克·博克.徐小洲，陳軍譯.走出象牙塔[M].杭州：浙江教育出版社，2001.46.

[4] 葉雅璇.大學董事會（理事會）制度的探討[D].廈門：廈門大學，2006.

[5] 布魯貝克.王承緒等譯.高等教育哲學[M].杭州：浙江教育出版社，2002.33.

[責任編輯：劉鳳華]