大瑞鐵路修不起？

出云南省大理州永平縣縣城，沿茶馬古道向西南行，在杉陽鎮(zhèn)翻過一座山，就可以看到青綠的瀾滄江，在山谷中靜靜流淌，江的對岸就是保山市。

按規(guī)劃，這里將建起一座跨江的特大鐵路橋。來自內(nèi)地的火車，藉此飛渡天塹，再經(jīng)龍陵，至瑞麗，連接緬甸。

但現(xiàn)在，整個大瑞鐵路項目卻都被陰云籠罩，這個藍圖上的特大橋亦無從落地。

2013年10月29日，《財經(jīng)國家周刊》記者來到這里時，兩岸的工地已全部停工，空無一人，只剩下安裝了一半的鋼制橋拱，無法合龍。山崖邊堆放著施工人員離開時留下的機械和建材。

據(jù)知情人士介紹，大瑞鐵路大理到保山段已經(jīng)處于半停工狀態(tài)，而2011年對外高調(diào)宣稱已奠基的保山到瑞麗段，遲至目前仍未正式開工。

停工觀望

“沒錢了，資金不到位，怎么建？”在一位中鐵大橋局工人看來，停工的原因是如此簡單。

他是《財經(jīng)國家周刊》記者在瀾滄江畔大橋工地找到的唯一工作人員，居住在附近的一間簡易小屋里，負責看護工地。

不過，在橋梁等土建工程基本停工情況下，不遠處由中鐵一局承建的大柱山隧道仍在開鑿。因為隧道一旦停工，如再次開建，將大幅度增加成本。

這意味著大瑞鐵路只是暫時停工，并非徹底廢棄。

來自鐵路系統(tǒng)的資料顯示，大瑞鐵路全長329.4公里，為單線電氣化鐵路，設(shè)計時速140公里，由鐵道部和云南省共同投資，建成后將成為泛亞鐵路的重要組成部分。

大瑞鐵路從保山到瑞麗要穿越高黎貢山，需開鑿一條長度近34公里的隧道，施工難度極大。所以鐵道部決定，將大瑞鐵路分為大理至保山（大保段）、保山至瑞麗（保瑞段）兩部分，分別招標，分別建設(shè)施工。

大保段全長133.6公里，中鐵八局、中鐵二十三局以及中鐵一局和中鐵大橋局組成的聯(lián)合體中標，負責這段鐵路的建設(shè)。其中，大橋局負責瀾滄江特大橋的建設(shè)。

但2008年項目開工后，承建方很快發(fā)現(xiàn)，該項目存在概算不足、合同價格偏低等問題。

承建方一邊建設(shè)，一邊向鐵道部反映情況。2012年4月，中鐵一局、中鐵八局、中鐵二十三局聯(lián)合撰寫了一份情況報告。

“項目標價低、投資不足的問題已嚴重影響到建設(shè)進度?！边@份抄報鐵道部辦公廳等單位的情況報告如此描述，“目前，全線除秀嶺隧道、大坡嶺隧道、杉陽隧道、大柱山隧道等重點控制工程繼續(xù)施工外，其余工程已于2011年四季度被迫停工?！?/p>

大保段線路基建合同總價為37.58億元，但三家承建單位認為，要建成該項目，還需增加投資29.32億元。

據(jù)施工人員介紹，概算不足的原因之一，是大保段工程橋梁隧道比例高，全線86.53%是橋隧，且多為長大隧道。而設(shè)計方鐵道第二勘察設(shè)計院的設(shè)計精度不夠，設(shè)計階段判定的圍巖級別與開挖揭示的差異很大，施工難度比原設(shè)想大，需要做大量的設(shè)計變更，導(dǎo)致工程量增加。

另一個重要原因是，大保段鐵路編制預(yù)算時的依據(jù)，是鐵道部2004年頒布的《鐵路路基隧道工程預(yù)算定額》，但現(xiàn)在人工、能源、材料等價格已大幅上漲。例如，目前農(nóng)民工工資已是編制概算時期定額的3倍左右。

在一份文件中，代表鐵道部行使業(yè)主權(quán)利的滇西鐵路建設(shè)指揮部承認，上述兩個方面是導(dǎo)致概算不足的重要原因，但同時認為，“參建單位對項目的復(fù)雜性、艱巨性認知不夠，建設(shè)和施工管理經(jīng)驗不足，加劇了資金缺口和工期風險。”

由于業(yè)主方投資不足，大保段各承建單位均采取了貸款墊付資金、拖欠供應(yīng)商費用甚至拖欠員工工資的方式，來推進項目建設(shè)。

大保段某承建單位的管理人員告訴記者，為維持項目施工，他們項目部累計拖欠供應(yīng)商的費用已近億元。三家承建單位均通過向銀行貸款等方式，墊付建設(shè)資金。但這只能是臨時措施，長期難以維持。

逼出來的“低價競標”

面對投資不足的問題，大保段各承建單位在原鐵道部時期，就曾提出調(diào)整概算、修改合同的建議。

“大瑞鐵路開工于2008年，正處在鐵路建設(shè)跨越式發(fā)展的年代。”一位知情人士說，當時鐵道部為多開工建設(shè)幾條鐵路，有故意壓低鐵路概算投資的做法，比如同樣2008年開工的蘭渝鐵路，目前也存在概算投資不足問題。

那么，承建方為什么不在投標之前，多做盡職調(diào)查，簽一個價格更為合理的合同？或者在簽訂合同時，訂立條款，明確類似問題的解決辦法？

這與鐵路系統(tǒng)編制項目投資概算的辦法，以及招投標辦法密切相關(guān)。

知情人士介紹，原鐵道部及其2013年變身后的中國鐵路總公司（簡稱“中鐵總”）在做項目投資概算時，采取的是套用定額方式，定額標準如果不及時調(diào)整，項目投資的概算金額，必然與市場價格有較大差異。

與此同時，無論是鐵道部還是現(xiàn)在的中鐵總，都是國鐵建設(shè)的唯一發(fā)包方，眾多承包企業(yè)只能被動接受其定價。

知情人士介紹，承建單位如果投標價格超過鐵道部制定的項目概算價格，一般都不會中標。所以，即使知道投標價低于實際造價，承建單位也只能先低價競標，把項目拿到再說，“畢竟只有拿到項目，才能養(yǎng)活隊伍”。

承建單位敢于低價競標，還有另外一個原因，就是鐵路建設(shè)存在清理概算環(huán)節(jié)。

在項目建成后，鐵道部工程管理中心會對建設(shè)過程中工程變更及材料價差等實際發(fā)生的費用進行確認，根據(jù)實際情況給予承建單位一定補貼。

清理概算的后手，承載了大量鐵路承建企業(yè)能夠獲得微利的夢想。

但在劉志軍擔任鐵道部長的后期，由于多條鐵路同時上馬，攤子鋪得太大，資金緊張，鐵道部往往無力在清概環(huán)節(jié)給出讓承建單位滿意的補貼。如果項目合同價格偏低或承建單位不善于控制成本，就有可能導(dǎo)致項目虧損，這讓很多鐵建企業(yè)認識到，對于合同價格偏低的項目，不能延續(xù)先墊資建成后再清算的模式，而應(yīng)該提前采取行動。

鐵道部經(jīng)濟規(guī)劃研究院定額所的一位專家曾對記者表示，由定額來確定鐵路概算及合同價格，是延續(xù)計劃經(jīng)濟時代的做法。歐美等西方國家的鐵路建設(shè)，基本上是由投資方與設(shè)計和建設(shè)方直接博弈，確定工程的設(shè)計、建設(shè)價格。

遙遙無期？

據(jù)《財經(jīng)國家周刊》記者了解，雖然大保段鐵路各方對具體數(shù)額仍存分歧，但都認同需要調(diào)整概算、增加投資。

一位承建單位的管理人員介紹，大保段開建后，鐵道部曾多次來考察，一年多前曾傳出要調(diào)概的消息，但直到現(xiàn)在進入中鐵總時代，項目調(diào)概依然沒有落實。

有意思的是，中鐵大橋局第五工程公司官網(wǎng)的一條公司新聞透露，2013年9月27日，中鐵大橋局副總經(jīng)理季躍華、第五工程公司總經(jīng)理李述寶、滇西鐵路部指揮部指揮長張敏銀等人，曾在瀾滄江特大橋項目部召開過項目復(fù)工專題會議。

該消息稱，從2012年11月開始，由于甲供物資（業(yè)主方提供的物資）供應(yīng)不足，瀾滄江特大橋項目部一直處于全面停工狀態(tài)。長期停工已造成資源閑置、成本大增，并且已施工完成的豎轉(zhuǎn)輔助結(jié)構(gòu)、鋼管拱等結(jié)構(gòu)物，長期露天擺放，可能形成重大質(zhì)量、安全隱患。

在這次會議上，第五工程公司總經(jīng)理李述寶向業(yè)主方提出了多項請求，其中包括“懇請業(yè)主盡快組織鋼管拱供應(yīng)，并在停工損失與變更問題上給予解決”。

但從瀾滄江特大橋建設(shè)現(xiàn)場的空曠情景來看，滇西鐵路部指揮部的這次復(fù)工努力顯然沒有在短期內(nèi)取得成功。

2013年8月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》，要求加快“十二五”鐵路建設(shè)，爭取超額完成2013年投資計劃。其后，中鐵總發(fā)布消息稱，將全年鐵路固定資產(chǎn)投資上調(diào)至6600億元。

在這種情況下，大保段鐵路調(diào)概工作為什么仍然進展緩慢？

中國工程院院士、北京交通大學(xué)教授王夢恕的解釋是：鐵路改革后，中鐵總成為一家背負巨額債務(wù)的國企，它對建設(shè)能掙錢的鐵路更積極，如蒙西到華中的貨運鐵路，而預(yù)期效益并不明朗的中西部鐵路，其態(tài)度就相對不積極，除非明確國家拿錢。

一位接近中鐵總的人士并不認同這種說法。該人士表示，中鐵總改革后仍是國企，仍然會承擔社會責任。中鐵總需要統(tǒng)一考慮全國鐵路建設(shè)問題，長大干線以及運力緊張的地方，鐵路要優(yōu)先建設(shè)，運力不緊張的線路則可以緩一緩，“而且大瑞鐵路確實建設(shè)難度較大”。

也有業(yè)內(nèi)人士認為，盛光祖主政鐵道部及后來的中鐵總后，提出“保在建、上必需、重配套”的鐵路建設(shè)原則，大保段鐵路畢竟是在建鐵路，應(yīng)該先扎實建設(shè)好在建鐵路，再上馬新的項目。

作為另一投資方，云南省政府則迫切希望大瑞鐵路能夠盡快建成。

云南省發(fā)改委的一位官員告訴記者，按照省部合作協(xié)議，鐵道部和云南省對大瑞鐵路的出資比例為7：3，云南省基本上是以土地拆遷費用入股，如果土地拆遷費不到項目總投資的30%，云南省也需要拿出真金白銀，投入項目建設(shè)，補足不足部分。

這位官員表示，大瑞鐵路大保段正在調(diào)整概算，目前計劃于2015年建成；保瑞段則正在進行方案比選，爭取2013年年底開工。

對于項目工期，前述承建單位的管理人員向《財經(jīng)國家周刊》介紹，大保段初設(shè)批復(fù)工期66個月，由于停工拖延，現(xiàn)在即使有足夠資金，也不可能在2015年完工。如果繼續(xù)目前進度，預(yù)計到2019年以后才能建成。

調(diào)整大瑞鐵路項目概算及修改合同價格，還須報國家發(fā)改委批準。滇西鐵路建設(shè)指揮部的一位工作人員稱，中鐵總已經(jīng)將此事上報國家發(fā)改委。

前述云南省發(fā)改委的官員則表示，中鐵總是項目的主要投資方，所以推動項目進展的主動權(quán)仍在中鐵總手中。