金融消費權益保護監督檢查機制初探

2008年金融危機后，加強金融消費權益保護已成為國際共識和發展趨勢，20國集團、世界銀行、經合組織、金融穩定委員會等均將金融消費者保護作為一項核心工作。2011年10月，20國集團巴黎峰會公布了經合組織牽頭制定的《金融消費保護高級原則》。2012年6月，世界銀行發布了《金融消費者保護的良好經驗》。2011年10月，金融穩定委員會發布了《重點涉及信貸的消費者金融保護》和《消費者金融報告》。而各國也通過制定或修改法律改革和調整金融監管體系，強化金融消費者保護工作。美國2010年7月出臺了《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，設立金融消費者保護局。英國2010年4月進行金融監管改革，將金融服務局的金融監管職能劃歸英格蘭銀行，并新設立金融市場行為監管局承擔金融服務局原有的金融消費者保護職能。

同時，加強金融消費權益保護也成為我國金融業改革的重要內容。自2011年起，人民銀行、銀監會、證監會和保監會“一行三會”陸續部署和推進金融消費者權益保護工作，并成立了負責金融消費者權益保護的專門機構。目前，金融消費權益保護工作已經在全國范圍內全面鋪開，開展金融消費者權益保護工作不僅成為維護金融穩定和改善金融生態的重要抓手，也成為實現法治惠民理念的重要措施。

一、金融消費權益保護監督檢查概述

當前，很多國家和地區就金融消費者權益保護都提出的各種監管要求，也針對在各類業務的具體監管制定了大量的規范。然而，監管主要側重于完善消費者投訴處理體制機制，但在推動金融機構內部在事前、事中、事后各環節涉消費者權益保護的機制建設方面努力并不多。

根據世界銀行CGAP《金融可獲性報告2010》，大多數經濟體均已有成文的金融消費者保護要求或規范，并建立了金融消費者保護方面的基本法律法規框架，但普遍缺乏執行機制。從各國金融消費權益保護機制情況看，其中突出的一個問題就是監管機構推動金融機構完善內部相關機制的監督檢查執法機制的欠缺。第一，監管機構普遍重視建立金融機構履職方面的約束性規范，但是缺乏關于消費者權益保護執法檢查方面工作機制。大多數國家通過規范來引導各金融機構自覺履行相關義務，但未建立和完善對金融機構執行制度情況的監管評價、執法檢查和處罰機制。第二，對金融機構開展消費者權益保護的常態化評價機制缺乏重視，也未將其系統的反映到對機構的綜合評價體系中。對于評價指標的設定，監測分析甚至處罰的配套機制則更是少有涉及。第三，在金融消費權益保護問題上主要側重消費者投訴的事后處理及消費者的教育問題，沒有體現出消費者權益保護的剛性化監管要求，缺乏對消費者權益保護行為的實質性監管，從而導致消費者權益保護難以落到實處。第四，過度依賴金融機構內部既有的合規體系來構建消費者權益保護機制，使得監管和內部體制機制建設難以取得實質性進展。消費者權益保護的內部機制很少有借助相對獨立的機制從事前、事中、事后環節來構建一體化的有效的消費者保護架構，而是依賴于法律合規部門或者客戶支持部門。而監管機構也未將金融消費者權益保護視為銀行內部經營行為來給予關注并進行相應的執法監督檢查。

因此，為保障金融消費權益的各項政策規定落到實處，確保金融消費權益保護工作的正常開展，必須形成一套系統化、常態化、規范化的監督檢查機制，通過對金融機構開展金融消費權益保護工作的情況進行持續的督促和監督，推動金融機構完善內部金融消費權益保護相關機制。2012年3月，中編辦批復中國人民銀行設立金融消費權益保護局，12月，中國人民銀行金融消費權益保護局在上海掛牌成立，并實現正常運轉。2013年，為規范金融消費權益保護工作，《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法（試行）》出臺，明確了人民銀行各級分支機構十條主要工作職責，其中就包括了“監督、評估轄區內金融機構金融消費權益保護工作，必要時組織現場檢查、調查。”《管理辦法》較為明確地肯定了執法監督檢查職能，并用一章的內容對監督管理工作相關內容進行的規定。

二、金融消費權益保護監督檢查的目的

在金融活動中，由于金融消費產品具有無形性、不易識別性和高度專業化等特征，金融消費者因其專業知識、交易能力等方面的不足，經常處于弱勢地位。一是信息不對稱。金融機構擁有金融產品的定價權，金融消費者在金融消費過程中是價格接受者。金融消費者與金融機構之間的交易判斷完全依賴于金融機構一方所提供的相關信息，加之金融產品和相關市場信息披露的不完全、不透明，金融消費者在更大的信息不對稱中處于弱勢地位。二是消費者金融知識缺乏。由于金融產品服務的高度專業化，金融消費者對它們的了解和認識很難與金融機構相比較。這種不對等的情況導致了在金融消費者和金融機構發生糾紛時，金融消費者根本無力與金融機構抗衡。三是維權意識不強。金融消費者自身維權意識不強，缺乏保護自己意識，導致一些金融機構侵犯金融消費者權益的“合理化”。這些原因使得金融消費者失去了應依法享有的一些權利，造成了消費者既得利益或可得利益的損失。四是維權成本高。在維權過程中，通常需要耗費大量的精力和財力，而金融消費者大多是分散的個人，難以以單薄之力與實力雄厚的金融機構較量，大多數受損害的金融消費者只能無奈選擇放棄維權。

傳統上，消費者權益保護問題主要側重于消費者投訴的事后處理及消費者教育問題。實際上，消費者投訴的事后處理只是在消費者權益沒有得到充分保障而發生侵權行為后的補救措施，而消費者的教育問題也常常是相對空泛的金融基礎知識宣傳教育，并沒有體現出消費者權益保護的剛性化監管要求，缺乏對消費者權益保護行為的實質性監管，金融消費者的權益難以得到充分的保護。金融消費權益保護監督檢查的目的就是為了規范金融機構金融消費權益保護工作，督促金融機構認真履行金融消費權益保護義務，促使金融機構通過健全體制機制來提升消費者權益保護意識，在事前環節就做到對金融消費權益的充分保障，避免侵害金融消費權益的發生。

三、金融消費權益保護監督檢查機制的主要方式

根據《中國人民銀行金融消費權益保護工作管理辦法》對金融消費權益保護監督管理的規定，人民銀行金融消費權益保護部門的主要工作包括“監督、評估轄區內金融機構金融消費權益保護工作，必要時組織現場檢查、調查”，同時明確“根據金融機構自我評估結果和中國人民銀行及其分支機構日常監督管理的情況，中國人民銀行及其分支機構的金融消費權益保護部門組織對金融機構進行金融消費權益保護工作方面的評估和監督檢查。評估和監督檢查可以通過現場和非現場檢查”，對執法監督檢查機制的具體形式做出了規定。

（一）現場檢查

為了核實和查清非現場監管中發現的問題和疑點，金融消費權益保護主管部門可以直接深入金融機構開展現場檢查，通過實地進行制度、業務檢查和風險判斷分析，全面深入了解和判斷各機構的金融消費權益保護工作開展情況，對侵害或可能侵害到金融消費者的行為、操作等進行規范，從而達到引導金融機構完善相關內部制度，自覺履行相關義務的目的。檢查的內容主要包括：金融消費權益保護內部工作機制建設情況、消費者投訴渠道建設情況、金融消費權益保護工作自我評估情況、金融產品信息披露情況，金融消費者教育活動開展情況等。

（二）非現場檢查

非現場檢查是指金融消費權益保護主管部門依照相關規定收集金融機構的金融消費權益保護工作信息和資料，運用一定的技術方法分析評估其執行金融法律法規、金融消費權益保護情況，并根據檢查評估結果進行相應的處罰或其他處理措施。與現場檢查相比，非現場檢查更加常態化，一般作為金融消費權益保護監督檢查的主要形式。目前金融消費者權益保護部門都設立了消費者投訴受理部門，并逐步建立起消費者投訴信息數據庫，而非現場檢查的重要內容之一就是通過對消費者投訴信息數據庫中的數據進行統計和分析，對金融機構的金融消費權益保護工作情況做出評估。另外，金融消費權益保護部門還可以對金融機構按要求定期和不定期上報的自我評估報告和相關報表、資料等進行非現場檢查。

（三）調查

金融消費權益保護主管部門接到投訴或發現可能侵害金融消費權益的活動，需要調查核實時，可能需要對金融機構進行調查。比如，通過日常監督管理發現的可能侵害金融消費權益的活動；金融消費者投訴或者舉報的侵害金融消費權益的活動等。

四、金融消費權益保護監督檢查的意義

隨著金融消費權益保護工作的持續推進，金融消費權益保護監督檢查機制的建立將為金融消費權益保護主管部門工作開展提供有力的工具，通過開展主動的監督檢查，可以全面深入了解和判斷各機構的金融消費權益保護工作開展情況，從而對發現的侵害或可能侵害金融消費權益的行為及時進行處理，督促金融機構認真履行金融消費權益保護義務，促使金融機構通過健全體制機制來提升消費者權益保護意識，在事前環節就做到對金融消費權益的充分保障，達到充分保護金融消費者合法權益的作用。

（一）加強金融消費權益保護監督檢查工作，是確保金融消費權益保護各項政策貫徹落實，維護金融穩定的重要保證

在金融活動中，金融消費者與一般消費者相比，經常面臨金融產品高度復雜化、高度專業化等等問題，其權益容易受到侵害。同時，由于金融消費者數量眾多，一旦涉及面廣的重大利益問題未得到妥善處理，可能對金融市場和經濟環境造成較大沖擊。加強金融消費權益保護監督檢查，不僅有利于規范金融市場秩序和交易行為、減輕風險傳遞和擴散的危害，同時也將維護金融穩定的關口前移至金融產品設計、金融交易規范等方面，防范系統性風險累積，從而提高金融體系的穩定性和可持續性。

（二）加強金融消費權益保護監督檢查工作，是完善金融消費權益保護各項制度，促進金融業健康發展的重要手段

金融消費者保護直接關系到金融機構的公信力建設，保護客戶是金融機構確保自身業務穩健運行的要求。了解客戶、保護隱私、公平對待、風險提示、信息披露等既是金融業從業人員基本職業操守，也是金融機構規范服務、樹立聲譽、吸引客戶的立身之本。通過加強金融消費權益保護監督檢查，可以推動金融機構完善內部相關機制，切實保護金融消費者，從而有利于金融機構樹立倫理經營和“負責任的金融”理念，在體現商業價值過程中不斷提升品牌和實現自身可持續發展。

（三）加強金融消費權益保護臨督檢查工作，是適應國際金融監管發展趨勢，提振金融消費信心的重要措施

建立完善的金融消費者保護制度，加強金融消費權益保護臨督檢查，可以有效增強公眾對金融體系的信心。全球金融危機后，很多國家都逐步認識到，對金融消費者保護的忽視將破壞金融機構賴以發展的基礎，從而甚至危及整個金融體系的穩定。通過金融消費權益保護監督檢查，實現有效的金融消費者保護，使金融在更廣的范圍內更好的服務金融消費者的同時，可以重塑金融消費者對金融體系的信心。

參考文獻

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