制度貴在“落實(shí)”

日前在北京市第二中級人民法院依法開庭審理的最具影響力的案件——鐵道部原部長劉志軍涉嫌受賄、濫用職權(quán)一案，暴露出多方面問題。尤其是相關(guān)制度頻頻失靈的現(xiàn)象，最令人深思。在劉志軍擔(dān)任鐵道部副部長、部長的短短4年間，大量收受鐵道系統(tǒng)內(nèi)部賄賂，涉及金額1480余萬元，涉及晉升職務(wù)、中標(biāo)工程、安排車皮等收受貴重物品價(jià)值1300余萬元。劉志軍大權(quán)在握時(shí)非常重視干部制度建設(shè)和工程招投標(biāo)工作，多次提出要完善干部考察制度，嚴(yán)格落實(shí)招投標(biāo)制度和流程，不允許內(nèi)部人員私自插手。但最富有諷刺意味的是，劉志軍僅幫助其特殊關(guān)系人丁書苗在招投標(biāo)中非法獲利30多億元，而丁書苗也為劉志軍的需求以金錢鋪路，僅在“撈”鐵道部落馬官員何洪大時(shí)，就被騙走4400萬元。

招投標(biāo)，原本是為了公平競爭和交易而設(shè)立的程序制度。但這樣的“陽光制度”，成了一些部門、單位、個(gè)人暗箱操作的“走過場”，其中滋生的腐敗尋租行為更是讓人觸目驚心。招投標(biāo)制度的異化，其實(shí)反映了我國當(dāng)前制度建設(shè)所面臨的一種困境：即使是好的制度，人也可以改變。誠然，制度的制定和執(zhí)行都要由一定社會和文化條件下的人來完成。但是，在監(jiān)督不到位的情況下，權(quán)力資源的掌控者可以自由把握制度落實(shí)的“度”。因此 “上有政策、下有對策”也就不足為怪了。

在市場經(jīng)濟(jì)形成的今天，僅規(guī)范體系而言，教育、制度、監(jiān)督三位一體，都是不可或缺的。教育雖然在一定程度上的確可以提高人的思想覺悟。但必須認(rèn)識到，教育不是萬能的，只有在制度健全、法律監(jiān)督完善的環(huán)境下，教育才能發(fā)揮它的真正效用。但制度不同，其關(guān)乎整個(gè)國家。對它的治理，包括程序化、操作規(guī)范化等諸要素是重點(diǎn)。但是，正如我們所看到的那樣，制度在執(zhí)行落實(shí)過程中確實(shí)存在種種不健康因素。這主要是由于監(jiān)督不到位造成的。為什么假標(biāo)、陪標(biāo)、送禮請客在投標(biāo)中那樣盛行呢？因?yàn)槭聦?shí)上，我們還沒有建立起一個(gè)非常強(qiáng)有力的獨(dú)立監(jiān)督體系，行業(yè)行政主管部門既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員，同體監(jiān)督等問題仍非常突出。真正的監(jiān)督不是簡單掛在嘴上的，在其背后必須有權(quán)力作為支撐，但這個(gè)授予權(quán)力的部門，一定要和被監(jiān)督者毫無利益瓜葛，并且從法律上加以保證。否則這仍然是人治的權(quán)利，無法從根本上杜絕暗箱操作。此外，就行政管理體制而言，一把手負(fù)責(zé)制帶來的一些負(fù)面問題必須盡快解決。因?yàn)椋话咽重?fù)責(zé)在監(jiān)督乏力的情況下往往就意味著絕對權(quán)力和“一言堂”。我們很多制度都是好的，但就是容易在“一把手”那里卡殼。這個(gè)問題不解決，“一把手”就可以凌駕于制度之上，那樣很多制度就是形同虛設(shè)，沒有實(shí)質(zhì)意義。制度是解決問題的良方，但決不是“一貼就靈”的靈丹妙藥。如果我們僅僅滿足于制度的建設(shè)而沒有法治、監(jiān)督、行政管理體制改革的協(xié)同推進(jìn)，那么所謂的制度就不能落到實(shí)處，僅僅是一種形式。

除了監(jiān)督和行政管理體制方面的問題外，還有一點(diǎn)需要強(qiáng)調(diào)的，就是潛規(guī)則在其中發(fā)揮重要作用。我們不得不承認(rèn)，當(dāng)今社會除了正式制度外，還有一種不成文的卻又獲得廣泛認(rèn)可的規(guī)矩在左右著人們，并且為那些違規(guī)、腐敗行為提供倫理道德上的支持。在很多領(lǐng)域都奉行：辦事就得找關(guān)系、找靠山的潛規(guī)則。整個(gè)社會形成一種“找后門”的氛圍，非常可怕的是顯規(guī)則落敗于潛規(guī)則。雖然這和我們的社會轉(zhuǎn)型和改革進(jìn)程有著重要關(guān)系，但是改革開放這么多年，這種與市場經(jīng)濟(jì)文化相抵觸的處世文化沒有受到實(shí)質(zhì)沖擊，不能不引起我們的深思。

作為個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部，一方面忙著制定制度，另一方面又不擇手段忙著收斂錢財(cái)，反差之大，讓人瞠目。問題出在哪里？關(guān)鍵是使制度流于形式，個(gè)人權(quán)利凌駕于制度之上。

制度固然重要，但制度不等于機(jī)制，只有自動(dòng)運(yùn)行并發(fā)揮預(yù)期功能的配套制度才是機(jī)制。它一方面要求制度體系本身相對完善，另一方面要有推動(dòng)制度運(yùn)行的“動(dòng)力源”。 有人認(rèn)為，西方的政治制度我們雖然不能照搬照抄，但從西方的官員監(jiān)督機(jī)制中我們可以得到一些啟發(fā)。

一方面我國的制度不夠完善，另一方面恰恰又缺少這個(gè)“動(dòng)力源”。比如1997～2010年，鐵道系統(tǒng)的大小組織都在劉志軍的掌控之下，輿論無法監(jiān)督，群眾沒有正常監(jiān)督渠道。因此一些地方官員只得把買官當(dāng)捷徑。最明顯的例子，就是隨著劉志軍案件的東窗事發(fā)，一些鐵道部門的地方官員紛紛落馬。

因此，各部門在制定政策前，首先，有必要通過對劉志軍案的反思，認(rèn)真檢查一下以前的制度有哪些還沒有落到實(shí)處。其次，更要仔細(xì)研究一下，制定了制度，是否有保證制度運(yùn)行起來的機(jī)制。

（作者單位：長葛市人民檢察院）