我國(guó)民辦教育產(chǎn)權(quán)的基本架構(gòu)

民辦教育產(chǎn)權(quán)是指民辦學(xué)校在辦學(xué)過程中，各辦學(xué)主體關(guān)于學(xué)校財(cái)產(chǎn)的使用、占有、收益、轉(zhuǎn)讓以及處置等權(quán)利的界定、保護(hù)及實(shí)施所形成的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。民辦教育產(chǎn)權(quán)政策的實(shí)質(zhì)是關(guān)于利益的分配，其目的是通過相關(guān)政策法規(guī)對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)利的界定、保護(hù)和實(shí)施，確立有效的利益激勵(lì)和約束機(jī)制，減少制度運(yùn)行的交易成本，從而實(shí)現(xiàn)提高資源配置效率。但在目前的民辦教育發(fā)展中，民辦教育的產(chǎn)權(quán)歸屬和界限尚不明晰，相關(guān)配套政策還很不到位，這些問題已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了民辦教育的發(fā)展。因此，如何通過研究我國(guó)現(xiàn)行民辦教育產(chǎn)權(quán)相關(guān)政策法規(guī)，從而得出我國(guó)目前民辦教育產(chǎn)權(quán)的基本架構(gòu)，具有十分重要的意義。

一、民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬是法人財(cái)產(chǎn)權(quán)

《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)法》）第35條規(guī)定：“民辦學(xué)校對(duì)舉辦者投入民辦學(xué)校的資產(chǎn)、國(guó)有資產(chǎn)、受贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)以及辦學(xué)積累，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”第36條規(guī)定：“民辦學(xué)校存續(xù)期間，所有資產(chǎn)由民辦學(xué)校依法管理和使用，任何組織和個(gè)人不得侵占。”該兩條法規(guī)明確了民辦教育財(cái)產(chǎn)屬于法人財(cái)產(chǎn)，通過設(shè)立“法人財(cái)產(chǎn)權(quán)”的概念對(duì)民辦學(xué)校財(cái)產(chǎn)的獨(dú)立性問題進(jìn)行了完善。就法人財(cái)產(chǎn)權(quán)本身而言，民辦教育舉辦者在出資辦學(xué)以后，基本上就失去了傳統(tǒng)意義上的所有權(quán)，其出資部分資產(chǎn)的管理權(quán)和使用權(quán)將歸學(xué)校法人而不再歸投資者個(gè)人。這種法人財(cái)產(chǎn)權(quán)制度的建立，可有效地排除來自包括股東在內(nèi)的其他主體的非法干預(yù)，從而使民辦學(xué)校成為真正具有獨(dú)立人格的法律主體。這一制度安排對(duì)于明確民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)，保證民辦學(xué)校的穩(wěn)定和健康發(fā)展起著重要作用。

《促進(jìn)法》頒布后，民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)并沒引起各級(jí)政府的高度重視，也沒強(qiáng)調(diào)財(cái)產(chǎn)過戶問題。2006年，由于民辦教育財(cái)產(chǎn)的增加以及政府對(duì)教育資助的加大，特別是全國(guó)各地出現(xiàn)一些民辦高校不正常的倒閉和抽逃辦學(xué)資金等問題，國(guó)家為了防止這些問題給社會(huì)造成不良影響，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)民辦高校規(guī)范管理，引導(dǎo)民辦高等教育健康發(fā)展的通知》，該通知將資產(chǎn)過戶作為落實(shí)民辦高校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的一項(xiàng)重要措施，指出“民辦高校要落實(shí)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，出資人按時(shí)、足額履行出資義務(wù)，投入學(xué)校的資產(chǎn)要經(jīng)注冊(cè)會(huì)計(jì)師驗(yàn)資并過戶到學(xué)校名下，任何組織和個(gè)人不得截留、挪用或侵占”。由此可見，貫徹和落實(shí)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)對(duì)消除民辦學(xué)校不穩(wěn)定因素具有重要意義。

二、民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)是有限產(chǎn)權(quán)

民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)是一種有限產(chǎn)權(quán)。具體表現(xiàn)在以下三方面：一是民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的獲得和使用，不像企業(yè)法人那樣可以追求企業(yè)或股東利益最大化，而應(yīng)當(dāng)按照《促進(jìn)法》第三條規(guī)定的“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”，應(yīng)以國(guó)家公共利益為目的，對(duì)公眾利益負(fù)責(zé)。二是舉辦者的收益權(quán)也只能按《促進(jìn)法》的規(guī)定是有限制的合理回報(bào)。而《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》）還規(guī)定：“民辦學(xué)校存續(xù)期間，舉辦者不得抽逃出資，不得挪用辦學(xué)經(jīng)費(fèi)。”三是民辦學(xué)校終止時(shí)，所有按法定程序清算后的剩余財(cái)產(chǎn)只能用于發(fā)展教育事業(yè)，不能歸屬舉辦者。

有限所有權(quán)的實(shí)質(zhì)是當(dāng)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)入到公共領(lǐng)域后，為保證私人所有財(cái)產(chǎn)在公共領(lǐng)域發(fā)揮公共性而不是單純用于營(yíng)利對(duì)其進(jìn)行的限制，這種限制最大的問題是造成了對(duì)“效用最大化使用”的影響。從某種程度上講，有利于維護(hù)民辦教育的社會(huì)公益性，但是它忽略了民辦教育對(duì)市場(chǎng)的依賴性，只是發(fā)揮了產(chǎn)權(quán)的約束功能，卻削弱了產(chǎn)權(quán)對(duì)資源配置的效率功能。因此，國(guó)家政策的前提應(yīng)首先考慮保證效率，以能調(diào)動(dòng)各方面的積極性，并保證資產(chǎn)運(yùn)作的最大效率化，又兼顧舉辦者的利益。單純的政策限制并不能在實(shí)踐中將私人產(chǎn)品轉(zhuǎn)變?yōu)楣伯a(chǎn)品，如果一味地強(qiáng)調(diào)私人財(cái)產(chǎn)按照公共財(cái)產(chǎn)來管理與使用，在實(shí)踐中不利于保證資本使用的效率與效益。

三、國(guó)家在民辦學(xué)校中的產(chǎn)權(quán)屬于部分產(chǎn)權(quán)

從現(xiàn)行教育政策的規(guī)定來看，不但國(guó)家對(duì)民辦教育的物質(zhì)資助不屬于“捐贈(zèng)性質(zhì)”，即國(guó)家擁有這部分財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)，而且由國(guó)家優(yōu)惠政策所形成的資產(chǎn)仍然屬于國(guó)家所有。從產(chǎn)權(quán)的角度講，國(guó)家具有雙重身份，具體表現(xiàn)為：第一，國(guó)家是民辦學(xué)校的隱性舉辦者。第二，國(guó)家是民辦學(xué)校資產(chǎn)收益權(quán)的擁有者。總而言之，在民辦學(xué)校的產(chǎn)權(quán)問題上，國(guó)家行使著兩種不同的權(quán)利，但由于兩種身份之間的互換以及國(guó)家作為單一主體的存在，可以綜合認(rèn)為國(guó)家在民辦學(xué)校中擁有以下產(chǎn)權(quán)：一是國(guó)家對(duì)民辦學(xué)校進(jìn)行資助的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)；二是國(guó)家優(yōu)惠政策所形成的資產(chǎn)所有權(quán)；三是社會(huì)各界對(duì)學(xué)校捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)。

四、舉辦者出資辦學(xué)的實(shí)質(zhì)是捐資辦學(xué)

《實(shí)施條例》第五條規(guī)定：“民辦學(xué)校的舉辦者可以用資金、實(shí)物、土地使用權(quán)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及其他財(cái)產(chǎn)作為辦學(xué)出資。國(guó)家的資助、向?qū)W生收取的費(fèi)用和民辦學(xué)校的借款、接受的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，不屬于民辦學(xué)校舉辦者的出資。”盡管此條對(duì)初始財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行了產(chǎn)權(quán)界定，也肯定了無形資產(chǎn)的價(jià)值，明晰了舉辦者投入的財(cái)產(chǎn)類型；但按照《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》的規(guī)定：在學(xué)校存續(xù)期間舉辦者沒有收益權(quán)，要求回報(bào)者按《實(shí)施條例》的規(guī)定也只能獲得政府給予的扶持和獎(jiǎng)勵(lì)——合理回報(bào)。在學(xué)校終止解散清算時(shí)，也沒有規(guī)定將剩余財(cái)產(chǎn)返還或折價(jià)返還舉辦者，而對(duì)剩余財(cái)產(chǎn)的處置《促進(jìn)法》第五十九條指出“按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”。國(guó)務(wù)院法制辦政法司等權(quán)威部門在對(duì)《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》的解釋指出：“民辦非企業(yè)單位終止時(shí)的清算程序中，民辦非企業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)在支付清算費(fèi)用和清償債務(wù)后的剩余財(cái)產(chǎn)不得分配，必須在業(yè)務(wù)主管單位和有關(guān)部門的指導(dǎo)下，用于發(fā)展同類型的民辦非企業(yè)單位，不得挪作他用。”《促進(jìn)法》及其《實(shí)施條例》在產(chǎn)權(quán)界定這個(gè)敏感問題上，均回避了對(duì)舉辦者財(cái)產(chǎn)處分及退出機(jī)制的安排。

根據(jù)我國(guó)目前有關(guān)民辦教育產(chǎn)權(quán)制度的相關(guān)規(guī)定：一是強(qiáng)調(diào)了民辦學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，而忽視了出資人對(duì)其投資的所有權(quán)及其收益權(quán)；二是出資人缺乏自由轉(zhuǎn)讓對(duì)學(xué)校出資的權(quán)利，缺乏抽回出資，退出辦學(xué)活動(dòng)，重新取得實(shí)體性產(chǎn)權(quán)的渠道；三是沒有明確規(guī)定民辦學(xué)校終止時(shí)經(jīng)清算后剩余財(cái)產(chǎn)的歸屬。所以，目前民辦學(xué)校舉辦者的出資辦學(xué)實(shí)質(zhì)為捐資辦學(xué)。

五、民辦學(xué)校的組織定位是非營(yíng)利性組織

民辦教育屬于公共事業(yè)，公共事業(yè)又包含公益性和非公益性兩種成分，非公益事業(yè)允許獲取一定的利潤(rùn)，公益事業(yè)則是無償?shù)墓娣?wù)。《教育法》明確規(guī)定舉辦學(xué)校“不得以營(yíng)利為目的”，即把民辦學(xué)校定位于非營(yíng)利性組織，界定民辦教育屬于社會(huì)公益事業(yè)。《促進(jìn)法》為《教育法》的下位法，所以它繼續(xù)將民辦教育作為非營(yíng)利性的公益組織，在第三條規(guī)定“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)，是社會(huì)主義教育事業(yè)的組成部分”。《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》把民辦學(xué)校也認(rèn)定為非企業(yè)單位、非營(yíng)利組織。《實(shí)施條例》盡管把民辦學(xué)校分為兩類，即“捐資舉辦的民辦學(xué)校和出資人不要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校”；“出資人要求取得合理回報(bào)的民辦學(xué)校”。但是，合理回報(bào)只是作為一種“扶持與獎(jiǎng)勵(lì)”措施，這并不意味著民辦教育舉辦者的收益權(quán)。所以，民辦學(xué)校仍應(yīng)界定為非營(yíng)利性組織。

六、解決民辦教育產(chǎn)權(quán)問題的政策設(shè)計(jì)是分類管理

民辦教育經(jīng)過30多年的發(fā)展，現(xiàn)已成為我國(guó)教育事業(yè)的重要組成部分，其作用和意義已愈來愈受到人們的關(guān)注。然而按現(xiàn)行民辦教育相關(guān)的政策法規(guī)，在民辦教育產(chǎn)權(quán)上存在著一些問題，它們主要包括：民辦教育產(chǎn)權(quán)不明晰；學(xué)校的營(yíng)利性與非營(yíng)利性區(qū)分不明確；非營(yíng)利的定性與私人投資合理預(yù)期的沖突；學(xué)校合理回報(bào)缺乏可操作性；學(xué)校舉辦者有限制的合理回報(bào)與無限責(zé)任性的沖突。

以上這些問題，嚴(yán)重影響了民辦教育的進(jìn)一步發(fā)展，因此，在《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》第四十四條明確指出：“積極探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理。規(guī)范民辦學(xué)校法人登記。完善民辦學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)。”“依法明確民辦學(xué)校變更、退出機(jī)制。切實(shí)落實(shí)民辦學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。”《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》第十五條也指出：“修改完善《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》，落實(shí)對(duì)民辦學(xué)校的人才鼓勵(lì)政策和公共財(cái)政資助政策，加快制定和完善促進(jìn)民辦教育發(fā)展的金融、產(chǎn)權(quán)和社保等政策，研究建立民辦學(xué)校的退出機(jī)制。”為了貫徹實(shí)施《國(guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》和《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》，教育部于2012年6月18日發(fā)布了《教育部關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資金進(jìn)入教育領(lǐng)域促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的實(shí)施意見》（即教發(fā)[2012]10號(hào)文件）。“探索營(yíng)利性和非營(yíng)利性民辦學(xué)校分類管理辦法”已經(jīng)在浙江省、上海市、深圳市和吉林華橋外國(guó)語學(xué)院“三地一校”進(jìn)行試點(diǎn)。

《促進(jìn)法》第六十六條指出的：“在工商行政管理部門登記注冊(cè)的經(jīng)營(yíng)性的民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的管理辦法，由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定。”盡管時(shí)隔多年國(guó)務(wù)院沒出臺(tái)另行規(guī)定，但2013年6月20日上海市教育委員會(huì)、上海市人力資源和社會(huì)保障局、上海市工商行政管理局發(fā)出了關(guān)于印發(fā)《上海市經(jīng)營(yíng)性民辦培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》的通知。

這一系列民辦教育相關(guān)政策法規(guī)的出臺(tái)，引起了社會(huì)各界尤其是教育界、民辦教育界人士的重視、關(guān)心和熱議，被認(rèn)為是民辦教育綜合改革的突破口，是解決目前民辦教育產(chǎn)權(quán)問題的主要政策設(shè)計(jì)。

（作者系河南省現(xiàn)代科教發(fā)展有限公司董事長(zhǎng)）