土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民權(quán)益保護問題的探究

土地流轉(zhuǎn)是指在不改變農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)及土地農(nóng)業(yè)用途的基礎(chǔ)上，農(nóng)民依法自愿將其土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移給他人的行為。土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)資源優(yōu)化配置，提高了農(nóng)民收入，促進了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長。土地流轉(zhuǎn)能否健康發(fā)展取決于土地流轉(zhuǎn)主體的權(quán)益能否得到有效保護。然而，在現(xiàn)實中，農(nóng)民作為土地流轉(zhuǎn)主體其權(quán)益受到侵害的現(xiàn)象時有發(fā)生，影響了廣大農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，限制了土地流轉(zhuǎn)的速度和效益，探究農(nóng)民權(quán)益保護問題已成為當前土地流轉(zhuǎn)工作的重要課題。

一、土地流轉(zhuǎn)中侵害農(nóng)民權(quán)益的表現(xiàn)形式

隨著土地流轉(zhuǎn)主體的日趨多元和利益關(guān)系的日趨復(fù)雜，不同利益主體之間不可避免地展開了激烈的競爭。農(nóng)民因先天的弱勢性在利益角逐中顯然處于不利地位，權(quán)益受到侵害。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主體地位被取代

從流轉(zhuǎn)主體上看，現(xiàn)行法律賦予農(nóng)民集體土地承包經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民可依法自愿將土地以轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、互換、入股等方式轉(zhuǎn)移給他人。在實際操作中，卻有少數(shù)基層干部，不尊重農(nóng)民意愿，在無農(nóng)戶簽名委托的情形下，自行以流轉(zhuǎn)主體身份直接介入流轉(zhuǎn)合同的訂立，干預(yù)土地流轉(zhuǎn)；還有個別村委會違背民主議事原則，不經(jīng)法定程序擅自把集體所有“四荒”地對外出租，侵害了農(nóng)民權(quán)益。

（二）土地流轉(zhuǎn)價格約定不合理

由于農(nóng)民組織化程度不高，又缺乏利益表達機制，在過分強調(diào)業(yè)主利益保護的行政干預(yù)下，土地流轉(zhuǎn)價格常常得不到合理保證。另外，由于價格調(diào)節(jié)機制不健全，信息不對稱，農(nóng)民也會面臨土地轉(zhuǎn)讓價格偏低、約定不合理等問題。特別是在租期很長的流轉(zhuǎn)項目中，農(nóng)民僅關(guān)心眼前利益，缺乏對土地未來增值收益的考慮，經(jīng)營者采用租金一次性給付方式，使土地流轉(zhuǎn)價格難以隨土地經(jīng)營收益增加而調(diào)整，農(nóng)民的遠期利益受到損害。

（三）農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益不確定

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》明確規(guī)定：“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)收益歸承包方所有，任何組織和個人不得侵占、截留、扣繳。”盡管如此，仍有少數(shù)基層干部受利益驅(qū)動，不顧農(nóng)民力量分散和知識薄弱，以低價反租倒包強制流轉(zhuǎn)，侵害農(nóng)民收益；還有一些地方土地流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范，大多都是以口頭約定，很少簽訂書面合同，即便是采用書面合同，也存在著權(quán)利義務(wù)約定不明、違約責任不詳?shù)葐栴}，不登記、不備案、不審批、缺乏對業(yè)主資格和經(jīng)營能力的審查監(jiān)督，結(jié)果當業(yè)主面臨自然和市場雙重風險，經(jīng)營項目難以達到預(yù)期效果時，不兌現(xiàn)租金或要求降低租金的現(xiàn)象就會發(fā)生，使得農(nóng)民的收益無法得到保障。

（四）流轉(zhuǎn)土地的用途被改變

《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確要求，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。但是，在土地流轉(zhuǎn)實踐中，由于一些政府部門監(jiān)管不力，少數(shù)開發(fā)企業(yè)擅自破壞土地耕作層、亂挖亂建、違法改變土地農(nóng)業(yè)用途現(xiàn)象依然存在；另外，不依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和土地征收審批手續(xù)，通過租用集體所有的農(nóng)用地進行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的“以租代征”的違規(guī)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象也有發(fā)生，造成農(nóng)民失地。

（五）農(nóng)民失地面臨生存風險

土地對于農(nóng)民具有生產(chǎn)資料和社會保障雙重功能。在現(xiàn)實生活中，大部分農(nóng)民文化技能不高，就業(yè)門路少，收入水平低，土地依然是農(nóng)民賴以生存的基本生活保障。農(nóng)民一旦失去土地，溫飽就會難以維持，面對政府就業(yè)援助與社會保障機制尚不夠完善的現(xiàn)實，失地農(nóng)民面臨著生存風險。

二、土地流轉(zhuǎn)中損害農(nóng)民權(quán)益的原因分析

（一）農(nóng)民維權(quán)能力有限

當前我國農(nóng)村文化及法治教育相對落后，大部分農(nóng)民知識技能缺乏，法律意識淡薄，無力依法維權(quán)。法律明確賦予了農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的自主、收益和民主管理等權(quán)益，但現(xiàn)實中由于農(nóng)民力量分散且對自身享有的權(quán)益認識不足，在與地位優(yōu)越的基層政府和組織嚴密的工商企業(yè)進行利益角逐中難以改變自身劣勢，無法與之抗衡。

（二）基層政府職能異位

基層政府作為我國農(nóng)村工作的管理者，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中理應(yīng)扮演好組織協(xié)調(diào)和引導(dǎo)服務(wù)的角色。然而，個別基層干部在土地流轉(zhuǎn)問題上，盲目追求規(guī)模效應(yīng)，缺乏維護農(nóng)民權(quán)益的觀念，忽略了農(nóng)民作為土地承包者具有法律授予的承包經(jīng)營權(quán)和依法自愿流轉(zhuǎn)權(quán)，往往會以犧牲農(nóng)民的利益為代價滿足業(yè)主的需求，不能公正履行政府職能，影響基層政府的公信力。

（三）法律制度不夠完備

法律制度供給不足，致使農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中缺失了維護自身利益的法律依據(jù)。現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，我國集體土地的所有權(quán)法定主體由鄉(xiāng)、村及村民小組三級擁有，卻沒有明確規(guī)定主體的構(gòu)成要素和執(zhí)行主體的地位，實踐中造成了鄉(xiāng)和村民小組集體土地所有權(quán)主體虛置，基層干部和農(nóng)民對土地所有權(quán)歸屬認知模糊，導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)主體錯位，基層政府代民做主，農(nóng)民失去自主選擇權(quán)。另外，在我國現(xiàn)行法律體系中，涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律主要有《土地管理法》《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》，對土地流轉(zhuǎn)的價格、違約責任、爭議解決辦法、審批登記程序、農(nóng)民參與土地流轉(zhuǎn)制度保障和對侵權(quán)主體的責任追究尚缺乏明確規(guī)定。加之管理監(jiān)督制度薄弱，造成了當前部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化程度偏低。

（四）市場配套機制建設(shè)滯后

目前，土地流轉(zhuǎn)交易市場還不完善，相關(guān)信息、評估、法律、融資擔保等社會中介服務(wù)體系建設(shè)滯后。政府相關(guān)服務(wù)機構(gòu)大都存在著功能不全、服務(wù)不到位的問題。價格評估、信息發(fā)布、法律咨詢和救濟服務(wù)平臺尚未建立，農(nóng)民無法及時獲得準確土地流轉(zhuǎn)信息，對土地價值缺乏預(yù)見，糾紛易發(fā)且得不到及時調(diào)處，不利于農(nóng)民權(quán)益的保護。

（五）農(nóng)村社保體系不夠健全

目前，我國農(nóng)村社保體系還相對脆弱，現(xiàn)有的最低生活保障和養(yǎng)老保險、合作醫(yī)療保險等還存在著覆蓋面窄、標準低、資金籌措渠道單一、農(nóng)民個人負擔重、基金管理效率不高等現(xiàn)實問題，不能替代土地對農(nóng)民生活保障的功能。

三、土地流轉(zhuǎn)中保護農(nóng)民權(quán)益的具體措施

（一）加強宣傳教育，提升維權(quán)能力

充分利用廣播、電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體手段，加強相關(guān)法律政策宣傳教育，提高農(nóng)民知法、懂法和依法維權(quán)的能力，尤其注重強化農(nóng)村干部群眾在土地流轉(zhuǎn)的主體、方式、程序和作用方面的宣傳教育，提高農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的風險防范能力，同時防止基層干部濫用職權(quán)侵害農(nóng)民合法權(quán)益，降低基層干部的執(zhí)法風險；要有針對性地開展農(nóng)業(yè)實用技術(shù)和經(jīng)營管理知識培訓(xùn)，培養(yǎng)出大批有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營、會管理的新型農(nóng)民，推進土地流轉(zhuǎn)。另外，對進城務(wù)工的農(nóng)民要進行多種形式的職業(yè)教育和技能培訓(xùn)，提高農(nóng)民工專業(yè)技能，增強就業(yè)競爭力，促進農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，做到失地不失業(yè)。

（二）轉(zhuǎn)變政府職能，維護農(nóng)民權(quán)益

基層政府應(yīng)在土地流轉(zhuǎn)中充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、服務(wù)、監(jiān)督和管理職能。及時收集和發(fā)布政策和信息，正確引導(dǎo)和妥善處理流轉(zhuǎn)各方的利益關(guān)系，監(jiān)管查處流轉(zhuǎn)中違背農(nóng)民意愿、違反流轉(zhuǎn)程序、改變土地用途、侵害農(nóng)民權(quán)益的違法違規(guī)行為，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。確保流轉(zhuǎn)不改變土地集體所有權(quán)性質(zhì)，不改變土地用途，不損害農(nóng)民合法權(quán)益。

（三）完善配套機制，建立服務(wù)平臺

推行土地流轉(zhuǎn)的目的，就是要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收。針對目前流轉(zhuǎn)市場信息匱乏、價格偏離等問題，在發(fā)揮政府部門在價格評估、融資保險、法律援助等配套服務(wù)功能的同時，更應(yīng)注重社會中介服務(wù)組織的引導(dǎo)和培育，為土地流轉(zhuǎn)搭建一個廣覆蓋、高效率的服務(wù)平臺。確保土地流轉(zhuǎn)雙方能夠及時獲得信息和資金支持，促進土地流轉(zhuǎn)市場的健康發(fā)展，為土地流轉(zhuǎn)價格的合理預(yù)估提供支撐，最大限度地降低因雙方實力差異大、信息不對稱所導(dǎo)致的農(nóng)民權(quán)益損害。

（四）完善法律制度，強化監(jiān)督管理

正確處理土地所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系，是處理好土地流轉(zhuǎn)中各方權(quán)益之爭的關(guān)鍵。完善相關(guān)法律法規(guī)，明確界定土地問題上的集體經(jīng)濟組織與其成員的關(guān)系，防止農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)受到侵害，防止集體土地所有權(quán)虛化，明確界定村集體經(jīng)濟組織擁有土地所有權(quán)，村民大會擁有集體土地處分權(quán)；規(guī)范基層政府在土地流轉(zhuǎn)中的職權(quán)，為土地的合理利用提供制度保障，為土地流轉(zhuǎn)的正常運行提供良好環(huán)境；規(guī)范村委會的執(zhí)行權(quán)，細化村務(wù)公開程序和內(nèi)容，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和決策權(quán)；結(jié)合地方實際，建立和完善土地流轉(zhuǎn)政策咨詢服務(wù)制度、流轉(zhuǎn)的信息發(fā)布制度、業(yè)主資格審核制度、土地用途審查制度、合同登記備案制度、流轉(zhuǎn)收益評估制度和土地糾紛調(diào)處等相關(guān)制度。只有依法規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，才能徹底扭轉(zhuǎn)當前土地產(chǎn)權(quán)不清、流轉(zhuǎn)主體不明、流轉(zhuǎn)程序無序、民主管理權(quán)弱化的現(xiàn)狀，為保障農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的合法權(quán)益提供法律和制度支持。

（五）完善社會保障，解農(nóng)民后顧之憂

社會保障體系建立和完善應(yīng)本著因地制宜的原則，分步驟、分階段推進，資金籌集來源于政府從土地出讓金中拿出一部分，社會籌集一部分，農(nóng)民個人負擔一部分。逐步弱化農(nóng)村土地的社會保障功能，尤其注重農(nóng)村養(yǎng)老保險制度和農(nóng)村最低生活保障制度的建立和完善，繼續(xù)擴大最低生活保障金和養(yǎng)老金覆蓋面，為低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€的農(nóng)民提供基本保障，徹底解決農(nóng)民老有所養(yǎng)的問題；不斷完善農(nóng)民新型合作醫(yī)療制度建設(shè)，解決農(nóng)民看病貴、看病難的問題，真正解除農(nóng)民的后顧之憂，從根本上維護農(nóng)村社會的穩(wěn)定，推動土地流轉(zhuǎn)的快速發(fā)展。

[本文系駐馬店市哲社規(guī)劃項目“加快推進駐馬店市土地流轉(zhuǎn)的問題及對策研究”（項目編號：186 ）的階段性成果]

（作者單位：駐馬店農(nóng)業(yè)學校）