基于績效視角的地方部門預算改革思考

[摘 要] 本文在簡要介紹東營市市本級部門預算改革實踐的基礎上，提出了與財政績效評價相結合，進一步深化部門預算改革的相關對策和建議，為逐步完善地方部門預算管理體制，更好地發揮公共財政職能作用做一有益探索。

[關鍵詞] 財政；績效評價；部門預算

[中圖分類號] F812.7 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）13- 0022- 02

隨著部門預算改革的發展深化，地方部門預算管理制度存在的深層次矛盾和問題日益凸顯。部門預算改革應在預算執行管理、提高財政績效等方面不斷推進，與市場經濟條件下的政府職能轉變相適應。本文在簡要介紹東營市市本級部門預算改革實踐的基礎上，提出了與財政績效評價相結合，進一步深化部門預算改革的相關對策和建議，為逐步完善地方部門預算管理體制，更好地發揮公共財政職能作用做一有益探索。

1 東營市部門預算改革的簡要情況

東營市是黃河三角洲的中心城市，勝利油田所在地，人口200萬。2012年全市公共財政收入達158.7億元。2001年，選取市教育局等三部門，首次開展部門預算編制試點，2003年將試點部門擴大到40個，2004年部門預算管理制度在市級所有市直部門實施。從東營市本級部門預算改革的實踐情況看，部門預算管理在調整優化財政支出結構、促進提高預算編制和管理水平等方面，取得顯著成效。在預算編制體系上，把部門作為預算編制的基本單位，預算從基層編起，層層匯總生成，同時將部門所有收入和支出都按照統一的編報內容和形式在一本預算中反映。在預算的管理上，強化了部門預算的審查監督，推動了預算分配過程的公開和制衡機制建設，初步實現了責任明確、收支清晰、分配透明的改革目標。但當前的部門預算改革還屬于淺層面改革，并未觸及傳統預算體制的實質，更多的是預算編制和平衡形式的改變，與建立真正科學、規范、高效的部門預算管理體制的目標任務相比，還存在較大的差距。

（1）預算分配權出多門。除財政部門外，市本級多個政府部門擁有如科技經費、環保專項、外經貿發展資金等預算分配權。分配權力的分散，違背了部門之間財權與事權相分離的原則，使財政部門無法從整體上把握與管理一個部門的預算情況，公共收支的管理職能被肢解和弱化，影響部門預算編制的時效性和約束力。

（2）零基預算編制流于形式。部門對既得利益的訴求，部門工作計劃的滯后，使得部門提交的預算支出總額遠大于可用財力，最終只好沿用“基數+增長”的編制方法，這種財政支出的“自我擴張”機制，大大損耗了部門預算改革的成效。

（3）績效考評機制亟需建立完善。對項目可行性和支出規模的財政評審制度，一定程度上保證了預算編制的科學嚴謹。但對于“財政資金的使用效益如何”，在執行過程中缺少績效評價和跟蹤問效，部門預算與績效評價未建立互動機制，導致各預算部門把工作重心全放在爭取資金上，忽視如何用好資金，預算執行的結果往往偏離預算原來所應體現的政府政策意圖，最終造成財政支出效率不高。

2 預算績效評價與部門預算結合的現實意義

財政預算是財政收支年度計劃，是政府履行公共服務職能的物質基礎，需要回答“用了多少錢、辦了多少事、有什么效果”的問題，才能達到更有效地為公眾服務的目的。在此背景下，通過研究部門預算與預算支出績效評價的相互結合不僅是規范財政資金監督與管理，增加公共支出透明度，提高公眾對政府信任度的有效舉措，也是進一步推進部門預算改革的重要內容。因此，建立對部門預算編制質量和績效的評價機制，是財政管理改革的必然趨勢和重要內容，不是“要不要做”，而是“怎么做”的問題。

3 績效評價與部門預算結合的路徑設想

在部門預算中建立有效的績效評價機制，需要從整體著眼，從現實出發，設計一個以總量、定額、績效標準為核心，全面整合部門預算和預算支出績效評價的配套機制，使整個預算分配過程都受到績效評價機制的制約，全面提升預算支出管理水平。

（1）決策評價結果，科學框定支出總量?，F行部門預算編制程序，是先確定各預算要素及相應定額，逐項匯總成預算總量。這種測算方法很少從部門戰略需要與績效優先的理性角度考慮預算總量，使財政缺少相關依據，無法有效應對前文述及的各部門“自我擴張”行為。因此，從現實情況出發，應根據國家戰略發展目標，以部門績效為導向，對預算支出的決策過程進行績效評價，并運用評價結果預測支出總量，再由總量規模確定定額標準。

（2）梳理業務流程，逐項分解定額?？偭看_定后的下一個問題就是如何對總量進行定額分解。在目前，科學的定額體系尚未建立，定額分解仍帶有“基數法”的痕跡，無法真實反映部門的權責輕重和績效大小。為完善定額體系，需繪制完整的業務流程圖，對業務要素進行統籌安排，獲得各要素的預算需求量，并以此為依據，將預算總量由粗到細、由表及里逐項分解為各項支出定額。這種定額分解方式簡單易懂，可操作性強，真正滿足績效優先要求，可以比較客觀、公正、透明地分配預算。

（3）制定績效標準，保障部門預算落實。部門預算編制后的落實得不到保障，內容的有效性得不到驗證及改善，是部門預算效果不理想的重要原因之一。為了確保部門預算效果，應在預算編制的同時，明確使用每項支出要達到的業績目標，在此基礎上建立一系列業務績效標準，包括服務提供的范圍、水平和內容等，如專任教師與在校學生人數的適當比率、機構開展日常業務活動所需的商品和勞務使用效率指標等，這樣每一項支出都有若干業績指標來衡量，使支出對應物的質與量的規定性更加明確，成為約束部門預算執行的有力保障。