我國消費稅的改革回顧與政策建議

[摘 要] 消費稅是當今世界上的一個重要稅種，它肩負著籌集財政收入、調節經濟行為及引導消費的任務。本文首先簡要回顧了我國消費稅的歷次重大改革，介紹了發達國家消費稅的一些發展趨勢，隨后分析了我國當前消費稅存在的一些問題，最后，根據存在的問題提出了消費稅改革的政策建議。

[關鍵詞] 消費稅；稅收；改革；政策

[中圖分類號] F812.42 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）13- 0020- 03

消費稅通常是政府對某些特定的消費品或消費行為課征的一種稅，在籌集財政收入的同時還可以調節消費導向。消費稅在世界范圍內廣受重視，已經有100多個國家和地區開征。稅收是經濟的一部分，稅種的設定往往要根據經濟發展狀況做適度的調整。隨著我國經濟生活的不斷變化，我國消費稅的發展已經相對滯后，在稅目選擇、征稅環節、稅率設定上已經與我國實際的國內產業結構、消費水平、消費結構不相適應。本文回顧了我國消費稅的發展歷史，介紹了發達國家消費稅發展的趨勢，審視我國現在消費稅存在的一些問題，最后試圖探索出我國消費稅未來的改革發展方向。

1 我國消費稅發展簡要回顧

早在1951年，我國就已開始征收特種消費行為稅，此后，也陸續開征過一些帶有消費稅色彩的貨物稅，例如1989年曾經對彩色電視機、小轎車開征過特別消費稅，但是都沒有形成一個正式常設的稅種。直到1994年，我國頒布實施了《中華人民共和國消費稅暫行條例》，消費稅開始以一個獨立的稅種存在于我國的稅收體系中，當時的稅目共涵蓋了11大類消費品，消費稅的正式開征，標志著我國稅收體系的規范與完善，豐富了我國對經濟實行宏觀調控的手段。

2006年，我國對消費稅進行了一次大規模的調整，相比于1994年，這次調整更加突出了消費稅促進環境保護、節約資源以及合理引導消費的作用：新增加了高爾夫球及球具、高檔手表、實木地板、游艇等稅目；增加了成品油稅目下的5個子目；取消了護膚護發品稅目；此外，還調整了幾個稅目的稅率。

2008年和2009年，為了抑制汽油、柴油等燃料的消耗，促進節能減排、規范交通稅費制度，我國首先提高了一部分大排量乘用汽車的消費稅稅率，隨后又在取消一部分交通規費的同時，大幅度提高了成品油的稅率，使消費稅的稅收收入大幅度攀升。

2 發達國家消費稅的發展趨勢簡介

從各國稅制實踐看，依據征稅對象，消費稅分為一般消費稅和特定消費稅。前者征收對象廣，如增值稅、貨物勞務稅、銷售稅等。后者僅對特定消費商品和行為征收，我國目前的消費稅就屬于特定消費稅。2009年我國對消費稅制度進行了大幅調整，實現了調節市場經濟和籌集財政收入的雙重目的，然而同發達國家消費稅的發展趨勢相比較，我國消費稅制度還有繼續調整的空間。

2.1 征稅范圍日趨擴大

按照征稅范圍的寬窄，消費稅分為有限型、中間型、延伸型。從總體趨勢看，大多數國家消費稅的征稅范圍逐步擴大，從有限型向中間型、乃至延伸型發展。大多數國家通常對煙、酒、機動車及汽油和天然氣征收消費稅，還有一些國家對特殊的消費行為（如娛樂業、博彩業等）征收消費稅或者類似的稅種。美國的消費稅稅目多達39個，包括環境污染、國外保險、特種車輛、煙草、賭博、酒類、港口等。韓國的特別消費稅則對33類商品和7類經營場所征收，主要有奢侈品、高檔消費品、限制性消費品和奢侈性活動。消費稅征稅范圍的擴大更能體現出消費稅的調節作用，特別是對限制特定消費商品和行為的征稅。通過調節高收入群體的特定消費商品和行為，可以引導國民消費傾向，同時為財政轉移支付籌集更多資金。

2.2 計稅方式透明公開

發達國家和地區的消費稅一般采取價外稅形式，明確標注商品價格和稅款。在美國，消費者購買應征消費稅商品和服務時，發票上都會標明價款和相應承擔的消費稅額。同價內稅相比較，價外稅克服了價內稅隱蔽性強的特點，更有利于培養公民的稅收意識。

2.3 稅率形式多樣趨高

一般而言，增值稅或一般商品稅只有單一稅率或少數幾種稅率，消費稅（或特別消費稅）稅率形式多樣，既有從價稅，又有從量稅，而且稅率級差大檔次多，具有較強的選擇性。級差大，稅率高的消費稅功能性強，引導意義豐富。比如韓國對特殊消費商品和行為征收較高稅率的消費稅，珠寶首飾60%，賽馬場50%，賭博3 000韓元/人次，毛皮及其產品60%，進口威士忌200%，等等。俄羅斯持續提高酒、煙和機動車的消費稅稅率，既增加了財政收入，又調節了消費傾向。

2.4 環保功能導向明顯

消費稅的環保功能主要通過對污染性產品的征稅，從而達到鼓勵節能減排，限制污染排放的調節目標。如美國開征了CS2稅、CO2稅、水污染稅、噪聲稅等，英國按照機動車CO2排放指標分13類征收特別消費稅，其中CO2排放量低于100g/km的A級車輛免征消費稅，而且更多的污染性產品成為消費稅的征稅對象，如電池、農藥、洗滌用品和塑料袋，OECD多數國家都已開始對這些產品征收消費稅。芬蘭出于環境保護目的對含磷化肥開征了消費稅，近年來逐步擴大了消費稅征稅對象，對汽油、柴油、煤炭、輕燃料油、重燃料油和天然氣等能源產品按含碳量征收消費稅。在對高污染性產品適用高稅率的同時，對節能、低污染性產品給予了消費稅的減免稅優惠。

3 我國當前消費稅存在的問題分析

從目前我國的經濟增長形勢與消費結構來看，2006年和2009年，消費稅的改革雖然在一定程度上實現了國家預先的設想，起到了積極的作用，但是目前，我國消費稅在稅目、征稅環節設計以及具體管理上尚有不合理、不完善之處，具體存在著以下一些問題。

3.1 稅目設計的問題

目前，我國消費稅征收稅目為14個，包含煙、酒及酒精、化妝品、貴重首飾及珠寶玉石、鞭炮、焰火、成品油、汽車輪胎、摩托車、小汽車、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板。隨著經濟社會的發展，人民生活水平的提高，一些立法之初所認定的高檔商品、奢侈品已經變成了大眾商品，而新出現的奢侈品、奢侈消費行為還未被列入稅目中。比如，價格上億元的私人飛機、數千萬元的豪華汽車、數萬元至數十萬元的高檔服裝、名包、家具等，這些奢侈品價格已遠遠超過中產階層所能夠承受的范圍，一些高消費娛樂項目，如高檔桑拿、洗浴、餐飲及夜總會等場所的消費價格畸高，而且引起的社會爭議也極大，與此同時，化妝品這一稅目也應該適當調整，對于現階段來說，普通的化妝品已經很難算得上奢侈品，除非價格畸高的名貴化妝品。如果消費稅的稅目不根據社會消費行為適時調整，不將真正的奢侈品、高消費行為列入到消費稅的征稅范圍中去，那么，消費稅最基本的引導消費結構、調節經濟的作用就沒有得到真正的發揮。

3.2 某些應稅消費品的計稅依據不合理

計稅依據是稅收制度的重要元素，計稅依據的合理與否體現著稅制的設計水平。目前，某些應稅消費品的計稅依據就存在著不合理現象，這樣就造成相同產品之間的稅負不公，一方面不利于企業的公平競爭，另一方面也不利于財政收入的穩定增長。以啤酒為例，目前，我國對啤酒實行從量定額征稅，隨著各種高檔酒的出現，各種品牌之間、同一品牌不同檔次產品之間的價格差距越來越大，單一的從量稅難以適應這種發展變化，對高檔啤酒的消費難以形成有效的控制。

3.3 消費稅征稅環節有待于優化

目前，我國消費稅的征收環節除了金銀首飾在零售環節征收外，其余產品消費稅的征收都集中在生產與進口環節。雖然從生產及進口環節征收消費稅，涉及的納稅人較少，易于稅務機關控管稅源。但從經濟角度分析，從生產與進口環節征收必然要占用企業資金，增加運營成本。另外從征管角度看，納稅人通過壓低生產環節銷售價格，銷售給關聯企業或單獨設立銷售公司，以此方式減少繳納消費稅，侵蝕消費稅稅基。因此，有必要將消費稅征收環節后移到零售環節，以保障稅基、降低企業運營成本。

3.4 消費稅的預算級次問題制約著消費稅的征收管理水平

按照我國目前的規定，消費稅屬于100%中央稅，地方政府無法得到分成，這直接導致了一些地方政府對消費稅征收工作不夠重視，認為投資培植消費稅稅源，是地方投資中央受益，因此對消費稅稅源的培植缺乏積極性，而且因為消費稅可以在企業所得稅稅前列支，進一步分走了地方財源，使一些地方政府很不情愿支持稅務機關的消費稅征管工作，這會在很大程度上損害消費稅的征收效果。

3.5 成品油消費稅的管理存在的問題較多

自從2009年我國大幅度提高成品油消費稅稅率以來，成品油一躍成為消費稅的最大稅目，成品油的稅負也陡然增高，加之成品油化工工藝復雜，缺乏石化專業知識的稅務局方面在管理上面臨著較大的困難。生產企業生產的石油化工類產品，在常溫下形態上都為液態，但在產品的用途、性質及原料上與成品油征收范圍注釋的解釋存在差異，在一定的化工手段下還可以互相轉化，這使稅企間對某些產品是否應征消費稅存在異議。為此，國家稅務總局在2012年出臺了《消費稅有關政策問題的公告》（以下簡稱公告），對有爭議的石油化工產品，企業可以到省級以上質量監督部門對產品進行抽樣檢驗，只要產品名稱、質量符合相關行標、國標，并到稅務機關備案后，即可認定為非應稅產品。這個公告將過去對應稅子目正列舉改為反列舉，將過去稅務機關承擔的舉證義務轉嫁給了納稅人，改變了稅務機關的被動局面，加大了對成品油管理的力度，可以說是一個巨大進步。但目前公告并沒有明確要求省以上質量監督部門在產品檢驗報告上對產品是否為應稅產品做定性結論，監督檢驗部門往往只出具一個產品合格報告，這使稅務機關通過產品備案情況來判斷是否為應稅產品仍然面臨很大的困難，加大了稅收執法風險，在將來有必要對這個問題進行進一步規范管理。

4 對下一步消費稅稅制改革方向的建議

4.1 對高檔商品、奢侈品及高消費行為設置消費稅稅目，征收消費稅

依據經濟社會發展形勢，對我國新出現的高檔商品、奢侈品及高消費行為進行深入調查，摸清高消費產品及行為的價格，在此基礎上，合理界定“高檔商品、奢侈品及高消費行為”的標準，開征消費稅，調節收入分配，引導社會正常的消費傾向，增加國家財政收入。對“酒精”及“化妝品”等生活必需品及基本的生產資料調整出征稅范圍，使消費稅征收范圍更符合征稅原則，真正體現出設立稅種的目的。

4.2 調整某些應稅消費品的計稅依據

應對現行消費稅稅目計稅依據進行調整。對啤酒、成品油從量定額征收方式包含的應稅品目市場價格進行比較，同一征稅品目其市場價格差異很大時，要考慮是否在從量定額的基礎上，增加從價定率征收，平衡從量定額帶來的稅負不公，同時增加財政收入。

4.3 優化消費稅征稅環節

在稅收征管力量允許、條件成熟的條件下，將消費稅征稅環節后移到零售環節，以堵塞漏洞，增加收入，并保障消費稅的調節功能。當然，從目前看條件還不成熟，因為對零售環節的監管仍然是稅務機關管理的軟肋，只有當納稅人索取發票意識的增強以及大量稅控設備投入使用后，才能考慮征收環節后移。但是在將來條件成熟時，應考慮將小汽車、摩托車、游艇等銷售地點固定、稅源易管的應稅銷售品的征收移送到零售環節，以防止稅款流失，保證消費稅調節收入和籌集財政收入的功能。

4.4 探索將消費稅改為中央、地方共享稅

為了真正調動地方政府對消費稅的支持，更好地服務地方經濟發展，在適當時機，將消費稅收入分稅目進行中央、地方分享。在目前的14個消費稅稅目中，煙、酒、車、油的收入比重最大，這些消費稅的納稅人往往也是當地政府財政收入的重要支柱，將這幾個稅目納入中央、地方共享，將使地方政府更好地籌集財政收入，并且更加大力支持消費稅的征收管理工作，尤其是成品油子目，成品油的煉化給當地的環境造成了一定的污染，與地方政府適當分享收入，也有利于地方政府對環境的治理與改善。

4.5 進一步完善成品油消費稅政策，加強管理

鑒于成品油本身的戰略物資地位以及成品油對我國財政收入的貢獻，我國應該進一步加強對成品油消費稅的管理，稅務機關應對成品油消費稅征稅范圍注釋再細化，清晰界定征稅油品的定義，完善國家稅務總局2012年第47號公告，規范針對成品油屬性的報告內容，對成品油的屬性作出明確的結論，這樣就能使我國成品油消費稅的管理科學化、規范化，化解成品油消費稅難以管理的難題。

5 結 論

總之，消費稅作為我國當前的一個重要稅種，不但對我國的財政收入具有重大意義，而且其作為稅收杠桿的功能也在日益加強，消費稅必須不斷隨著經濟形勢的變化進行自身的改革與調整，這樣才能使自身的地位不斷得到鞏固。但是，值得注意的是，消費稅只是一個具有調節功能、可以進行稅負轉嫁的間接稅，它的作用范圍是有邊界的，未來的改革一定要遵循消費稅的特點和規律進行，這樣才能真正充分發揮消費稅的作用。

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