提高我國政府食品安全監管能力的思考

[摘 要] 近年來，我國發生了一系列食品安全重大事件，引起了廣大群眾對食品安全性的恐慌。政府雖不斷加大食品安全監管力度，但效果卻不十分令人滿意。究其原因，主要是在市場失靈的同時，政府監管有效性不足。本文分析制約政府監管有效性的因素，提出提高政府監管有效性的途徑，對于提高政府監管績效水平，保障食品安全有重要意義。

[關鍵詞] 食品安全監管； 有效性； 地方政府； 檢驗

[中圖分類號] D630.1； X836 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）17- 0101- 02

近幾年，我國食品安全事件層出不窮，僅2013年上半年發生的具有一定影響的食品安全事件就不少于20起。食品質量安全問題已影響了國人的健康。2013年3月，我國新組建了國家食品藥品監督管理總局，4月，國務院發布了《關于地方改革完善食品藥品監督管理體制的指導意見》，對地方食品藥品監督管理體制再次進行調整完善。國務院還提出，要“建立最嚴格的食品藥品安全監管制度”。制度的調整能否提高食品監管的有效性，能否遏制頻發的食品安全事件呢？究竟什么原因制約了政府監管的有效性呢？

1 監管外部環境制約因素

1.1 地方政府管理方面

我國地方政府管理有兩個普遍存在的問題，制約著食品監管的有效性。其一，政府職能轉變不到位。長期以來，我國地方政府熱衷于經濟建設中的資源配置，過多地干預微觀經濟活動，追求GDP的高速增長。其二，地方政府的政績觀和現實利益需求。現行的財稅體制、政績考核制度難以克服地方政府的增長主義傾向。這些追求經濟發展、維持形象和穩定的傾向會讓地方政府產生地方保護主義、縱假護假、干預監管部門的執法等行為，采用不正當手段保護本地食品企業的利益，影響監管部門的監管。

1.2 法制方面

其一，缺乏統一性和系統性。由于食品法律法規體系缺乏國家整體指導和精心規劃，使得不同位階和部門的法律法規之間存在沖突，內容有交叉重復、不協調現象。法律法規數量雖然多，但有些方面已經不能適應當今食品安全形勢的發展需要。

其二，維權渠道不暢。相關法律法規明確規定了政府在食品監管方面的行政許可權和行政處罰權等公權力，消費者被侵權時通過司法等途徑獲得經濟補償的渠道不暢，廣大消費者在維護自身權益、促進食品安全方面所起到的作用微乎其微，且最終淪為不安全食品的受害者。

其三，處罰力度輕?，F行的法律沒有實現守法所獲得收益大于違法所承擔的成本之目的，對違法企業的處罰力度遠沒有西方發達國家大。而且，監管中自由裁量權的存在也讓懲罰力度大打折扣。食品生產者的違法成本低，起不到很好的震懾作用。

1.3 社會性監管方面

我國食品安全的社會性監管主體包括行業協會、消費者、中間層等。行業協會、消費者協會長期以來政社不分，在法律地位、資金來源、運作獨立性等方面存在諸多限制，監管作用不突出。媒體監督涉及背后的經濟、政治、管理體制等制約因素，最終無法形成有效的輿論監督。由于社會性監管力量薄弱，加重了政府監管的負擔，而政府監管部門卻沒能很好地發揮支持社會性監管的作用。

1.4 食品生產和消費方面

我國當前的食品安全狀況不容樂觀，尤其是部分食品生產經營者不講誠信道德，目無法紀，唯利是圖。社會誠信的嚴重缺失，攪亂了市場經濟的正常秩序，容易出現劣幣驅逐良幣的現象，破壞行業的正常競爭。另外，消費者有關食品安全的知識和信息是有限的，對口感的偏好加大了食品的不安全程度。而且，消費者的消費能力也直接影響了生產者的市場行為。食品行業的發展現狀和消費者不理性，給政府食品監管增加了難度。

2 監管行為自身制約因素

2.1 監管體制

長期以來，我國食品監管一直存在多頭監管問題。監管環節過多，導致政出多門，多頭執法，監管職能交叉重疊，條塊分割、溝通不暢容易造成監管漏洞甚至監管真空。2013年3月，改組成立國家食品藥品監督管理總局后，以前我國食品藥品實行“分段監管為主、品種監管為輔”的體制變成由一個部門統一管理。 新的食藥監總局由多家部門組建而成，如何將這些機構較好地組合在一起，還需要一個磨合過程。

2.2 監管行為

監管部門在監管過程中缺乏有效的監督機制和激勵機制，很容易被企業的不法利益誘惑，出現權力異化、出租和尋租。由于監管職能的絕對壟斷性，無法直接評估內部行為效率，也無法比較各部門之間的效率，工作人員沒有競爭壓力，導致監管措施不能有效地執行到位。

2.3 監管目標

我國監管機構被賦予了無所不包的含義，監管目標不明確。這既會造成“監管缺位”，不能保障公眾利益，也有會造成“過度監管”，損害市場機制活力。食品監管部門的目標應該是確保食品安全和公眾健康，防止欺騙、促進健康，讓那些觸碰了道德和法律底線的企業和個人及時受到應有的懲罰。而且這種總體引導功能，導致在責任的承擔上傾向于抽象的總體責任或轉嫁式的替代責任，監管部門爭權奪利、趨利避害，給權責的統一帶來沖擊，使監管越來越無作為或形式化。

2.4 監管方式

我國目前的監管方式還存在“運動式執法”、重審批輕監管等缺陷。根據新制度經濟學理論，這些傳統的統治型監管理念和監管方式已經內化到監管部門的運行模式中，即使知道存在缺陷卻也很難輕易改變。食品安全監管方式的更新同樣受到原有制度的約束和阻礙，并且這些傳統監管方式反過來又進一步強化了路徑依賴，增加了改革的難度。

2.5 監管技術

長期以來，我國的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數量而建立起來的，而對于食品安全問題的關注相對較少，結果導致食品安全監管科技成果和技術儲備不足，成為制約我國食品安全監管體系發展的一大瓶頸。在美國食品藥品管理局1萬名正式員工中，2 100名是有學位的科學家，其中包括900名化學家和300名微生物學家。據了解，美國 FDA 的多殘留檢測方法可同時檢測食品中 360 多種農藥殘留物，德國的方法可檢測 325 種，而我國只能檢測 180 種農藥殘留。

3 提高政府食品安全監管有效性的途徑

3.1 優化政府食品安全監管的社會環境

其一，轉變政府職能，改變傳統績效考核模式。在新的形勢下，政府要把其職能轉移到為經濟可持續發展提供良好的法制環境上，地方政府的職能應當從直接抓經濟項目轉移到執法、監管、社會管理和提供公共服務上來。改革財稅體制，使地方政府事權、財權相統一。結合績效管理和行政問責，強化導向機制，建立中央對地方政府的獎懲機制，制定明確的考核目標和獎罰辦法，嚴格獎罰，盡量遏制地方負責制帶來的激勵不相容弊端。

其二，加強司法保護。首先國家建立完備的司法體系，以便確權、規權和維權。其次，監管部門應為公民維權提供便利，使消費者和食品監管者一樣成為遏制食品企業違法的主角。針對消費者維權時所遇到的取證難的問題，食品監管部門應建立起針對消費者的便利檢驗制度，積極協助消費者進行檢驗，以便消費者能通過司法途徑獲得賠償。再次，要加大懲罰力度，不僅加大經濟上的處罰力度，更要讓涉及食品安全問題的肇事者受到嚴厲的法律懲罰。

其三，重建中國社會誠信體系。在全社會加強道德文化建設，開展尊重生命教育，培養企業社會責任意識，形成講誠信、講責任、講良心的強大輿論氛圍，從根本上鏟除滋生唯利是圖思想的土壤已經刻不容緩。同時要采取德法并重的手段，通過立法的方式加大力度懲治食品安全方面的違法犯罪行為。

3.2 完善政府食品安全監管的治理結構

其一，明確保障食品安全、保護公眾健康、維護消費者合法權益這一基本目標，充分發揮監督、支持和評價的作用，充分體現監管專業化和本位化的需求。按照透明的規則，運用法律對市場準入、生產和服務質量、安全、衛生進行專業監管，把該讓渡給社會、市場職能的讓渡出去。

其二，必須保障公務員和行政執法人員的經費，對監管部門實行嚴格的收支脫鉤，杜絕行政收費和罰沒款返還，防止監管部門為了生計和部門利益而“生財有道”。

其三，嚴格問責?！妒称钒踩ā贰ⅰ缎谭ㄐ拚福ò耍穼κ称钒踩O管人員責任追究的規定更加嚴厲，但制度再好也要嚴格執行才有效。國家要完善責任追究規則，要將個體承擔作為責任落實的關鍵，避免問責流于形式。

其四，公開監管過程，及時發布監管信息，引導公眾監督。監管政策設計要聽取公眾意見，維護公眾利益。監管政策要保持穩定，給生產企業提供穩定的監管環境。建立有效的監管決策程序機制，可使用成本—收益分析方法。

其五，實現檢驗機構的社會化、市場化。公益性檢測可由監管部門所屬檢驗機構負責，經費由財政負擔。凡是面向企業、個人收費的檢驗均應市場化，避免行政壟斷。

3.3 完善食品安全綜合性治理體系

完善綜合治理體系，需要提升行業協會的代表性、權威性和自律性，加大對輿論監督的培育和支持力度，制定確保消費者的知情權和維權能力的相關措施。

行業協會監督：首先實行政社分開，成為自律組織。其次要增強行業協會的代表性與權威性，保護廣大中小企業的利益，充分發揮其作用。再次，國家要加大對行業協會的扶持，研究制定行業協會專門性法規，以法律法規的形式對行業協會的職能、地位和作用做出明確的規定。

輿論監督：國家要提高輿論監督的法律地位，保障其依法行使監督權，各食品安全監管部門應該支持配合和充分發揮輿論監督作用，提高信息透明度，保障消費者知情權。

消費者監管：一是完善信息傳遞和管理制度，改善消費者信息不對稱狀況；二是建立消費者健康教育計劃，提高消費者食品衛生知識水平和安全意識，培養成熟、理性的消費者；三是建立食品行業相應的社會保險、企業賠償和國家救助制度，使消費者利益能夠得到制度保障，實現消費者對食品安全的持續性監管。

主要參考文獻

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