探討如何創(chuàng)新流域治理的管理模式

摘 要：我國(guó)的水流域污染已經(jīng)達(dá)到了十分嚴(yán)重的地步，水的因素已經(jīng)嚴(yán)重制約著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)若想繼續(xù)保持比較高的發(fā)展速度，水問(wèn)題已經(jīng)到了不得不解決的地步。我國(guó)目前的水流域治理管理模式無(wú)法有效的治理水流域污染，針對(duì)流域治理的政策體系、體制、機(jī)制等方面存在的問(wèn)題，文章提出了創(chuàng)新流域治理管理模式的方法和對(duì)策。

關(guān)鍵詞：水資源污染；流域治理；管理模式

1 我國(guó)水資源現(xiàn)狀

我國(guó)水資源總量豐富，但人均卻十分匱乏。同時(shí)，我國(guó)水資源的污染狀況也十分嚴(yán)重，而且總體上污染還在加劇，是中國(guó)一個(gè)十分堪憂的問(wèn)題。我國(guó)很早以前就開(kāi)始了對(duì)水污染進(jìn)行治理，已經(jīng)持續(xù)了十幾年，雖然有些成果，但成果是局部的。總體上，水污染加劇的形勢(shì)還是沒(méi)有得到有效的緩解。水污染最嚴(yán)重的是流域污染也就是地表水污染，其中以外河流域的污染更為嚴(yán)重。我國(guó)內(nèi)外河的流域分界線大致上是大陰賀巴岡，“大”是大興安嶺，“陰”是陰山，“賀”是賀蘭山，“巴”是巴顏喀拉山，“岡”是岡底斯山，此外還有幾小塊的，包括鄂爾多斯高原、松嫩平原內(nèi)部小塊等都是內(nèi)流區(qū)，新疆額爾齊斯河流域、三江源流域等都是外河流域。

我國(guó)污染比較嚴(yán)重的流域有海河流域、遼河流域、松花江流域、淮河流域、黃河流域、湘江流域、珠江流域。這七大河流域中，海河流域污染最為嚴(yán)重，各大河流域污染程度不同，污染原因也各異，但有一個(gè)共同的原因就是治理不善，管理也有缺陷。

2 流域水污染的現(xiàn)狀和治理

根據(jù)國(guó)家權(quán)威部門(mén)的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)所有河流域的水污染問(wèn)題已經(jīng)十分嚴(yán)重，幾乎是“有水皆污”，地表水污染十分嚴(yán)重。中國(guó)有三個(gè)五年規(guī)劃規(guī)劃了水污染防治，包括九五規(guī)劃、十五規(guī)劃、十一五規(guī)劃等五年規(guī)劃，國(guó)家重點(diǎn)治理三湖、三河污染，三湖為巢湖、滇池、太湖，三河為遼河、海河、淮河，在這些重點(diǎn)治理的河湖中，只有淮河治理稍有成效，淮河的污染程度由重度轉(zhuǎn)為中度，其余河湖的治理幾乎毫無(wú)成效，當(dāng)然也未達(dá)到規(guī)劃目標(biāo)。如表一。

政府為了治理流域水污染，投入了極大的人力和物力，國(guó)家對(duì)淮河流域的投入，在九五和十五規(guī)劃中都是二百多億人民幣，在十一五規(guī)劃中更是多達(dá)三百多億人民幣，另外在綜合治理時(shí)必然要關(guān)閉一些工廠，遷走一些工廠，對(duì)一些工廠的設(shè)備進(jìn)行更新，而這必然帶來(lái)很大的損失。盡管投入了這么大的財(cái)力，大規(guī)模治理也持續(xù)了十多年，但各大河的污染狀況卻沒(méi)有明顯改觀，各大河流域的水災(zāi)問(wèn)題、生態(tài)問(wèn)題、環(huán)境問(wèn)題、資源問(wèn)題已經(jīng)威脅著人民的生存和我國(guó)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。中國(guó)已經(jīng)出現(xiàn)了嚴(yán)重的水危機(jī)。

3 管理體制困境

目前，我國(guó)對(duì)水流域污染管理的主要部門(mén)是環(huán)境保護(hù)部，同時(shí)還有很多其他部門(mén)參與管理，這就是中國(guó)水污染的管理體制。管理機(jī)構(gòu)的框架是一個(gè)矩形模式，機(jī)構(gòu)縱橫交叉，縱向上是地方、省和中央等三級(jí)，橫向上是同一級(jí)的不同部門(mén)，在具體領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，上一級(jí)的部門(mén)和政府對(duì)下級(jí)都有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，屬于雙重領(lǐng)導(dǎo)，行政區(qū)域管理、部門(mén)管理、流域水污染的防治管理等相結(jié)合進(jìn)行共同管理。這種管理模式存在弊端：各部門(mén)的職責(zé)分工不明確，只能互相交叉，因此經(jīng)常出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象，互相之間的協(xié)調(diào)也十分困難。

4 管理模式創(chuàng)新

4.1 水污染防治的管理體制創(chuàng)新

監(jiān)管體制方面由中央直接監(jiān)管地方，實(shí)現(xiàn)由中央對(duì)地方的直接、有效的監(jiān)管，必須改革現(xiàn)有的管理體制，建立一個(gè)獨(dú)立機(jī)構(gòu)，專門(mén)負(fù)責(zé)管理水污染防治，在行政上直接作為國(guó)家環(huán)保部的下屬。負(fù)責(zé)制定全國(guó)各流域的水污染防治計(jì)劃，并負(fù)責(zé)監(jiān)管和實(shí)施。如此改革以后，中央對(duì)地方就可以進(jìn)行垂直管理，流域的水污染防治規(guī)劃由專門(mén)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和實(shí)施、管理，這就從根本上解決了管理成本高、管理信息失真的問(wèn)題。中央監(jiān)管地方也有了制度上的保障。

改革投資機(jī)制。目前水污染防治的投資主要由企業(yè)和地方政府來(lái)承擔(dān)，由于治理具有外部性，財(cái)權(quán)與事權(quán)又不統(tǒng)一，導(dǎo)致了地方政府水污染治理的投資不到位，污水處理廠的建設(shè)也十分不及時(shí)。因此要解決水污染防治時(shí)的成本、利益的分配不對(duì)等的問(wèn)題，中央政府要增加對(duì)流域治理的投資，中央政府要以主要投資人的身份出現(xiàn)，改變中央、地方流域治理的投資比例，中央政府要盡量多地承擔(dān)跨行政區(qū)域治理成本。打破財(cái)權(quán)與事權(quán)的沖突，加快流域治理的進(jìn)程。

變革監(jiān)管模式。中央對(duì)地方的監(jiān)管模式，由中央對(duì)地方環(huán)保的監(jiān)管轉(zhuǎn)為中央直接對(duì)地方政府進(jìn)行監(jiān)管，主要監(jiān)管這些方面：流域中重要的跨省界斷面、生態(tài)保護(hù)區(qū)、水源保護(hù)區(qū)等；國(guó)企中的大污染源的排放總量控制、達(dá)標(biāo)排放等；污水處理廠的排放總量目標(biāo)、達(dá)標(biāo)排放等。

4.2 完善政策體系

要實(shí)行全流域統(tǒng)籌資源配置，優(yōu)化流域治理計(jì)劃，提高相關(guān)政策投資的效率，分析流域的污染現(xiàn)狀，結(jié)合流域當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展趨勢(shì)，預(yù)測(cè)流域污染變化的趨勢(shì)，確定流域污染治理的目標(biāo)，并對(duì)治理成本進(jìn)行分析，保證治理目標(biāo)在技術(shù)、經(jīng)濟(jì)層面上切實(shí)可行。圍繞規(guī)劃目標(biāo)，實(shí)行全流域的資源統(tǒng)籌配置的方法，盡量將成本降到最低。優(yōu)化資源在上、中、下流域的配置，治理排序時(shí)按照“輕、重、緩、急”的原則，考核標(biāo)準(zhǔn)為運(yùn)行效率與投資效率相結(jié)合。

完善對(duì)總量的控制，提高污染治理的成效，加強(qiáng)控制與研究農(nóng)業(yè)面源，農(nóng)業(yè)面源要作為總量控制的一部分。明確流域排放許可證、排污申報(bào)和排污總量之間的關(guān)系，將政策手段連接成為一個(gè)整體，發(fā)揮整體系統(tǒng)的功能，提高流域治理政策的失效。有些控制單元完成了總量控制，但沒(méi)實(shí)現(xiàn)水質(zhì)目標(biāo)，在對(duì)總量控制的同時(shí)，在現(xiàn)有的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件下，采取更嚴(yán)格、更詳細(xì)的排放標(biāo)準(zhǔn)，這種標(biāo)準(zhǔn)要一直持續(xù)到目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

4.3 建立流域水污染、生態(tài)環(huán)境損失賠償制度

流域治理具有外部性，所以要以誰(shuí)污染誰(shuí)賠償，誰(shuí)受益誰(shuí)補(bǔ)償，政府補(bǔ)償社會(huì)損失和受益等原則建立流域的上、中、下之間的平衡機(jī)制和利益補(bǔ)償，也就是水污染、生態(tài)環(huán)境損失賠償制度。

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