建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的對策建議

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。”該規(guī)定是我國土地制度改革的重大舉措，為建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場提供了具體明確的政策依據(jù)。

一、為什么要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場

從土地產(chǎn)權的角度來看，我國的土地分為國有土地和農(nóng)村集體土地兩類。我國現(xiàn)行法律嚴格限制集體土地出讓、轉讓或出租用于非農(nóng)建設。在目前城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景下，土地已成為制約城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的瓶頸性因素。隨著城鄉(xiāng)二元戶籍壁壘的打破，大量農(nóng)村人口涌入城市就業(yè)、居住，要求城市為其提供住房、醫(yī)療、學校等基礎設施，而城市空間有限、土地資源稀缺。在這樣的情勢下，必須解決“人”與“地”增減掛鉤的問題，即允許農(nóng)村集體建設用地用于非農(nóng)業(yè)的城市開發(fā)建設。但如此帶來的一個重要問題是，土地價格機制如何形成？為了防止公權力扭曲集體土地流轉的價格，“使市場在資源配置中起決定性作用”，自然應允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。可見，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場既是使農(nóng)村土地的資源價值和功能更加顯化的需要，也是盤活、規(guī)范土地市場的需要。從長遠來看，它必將推動我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化協(xié)調(diào)發(fā)展。

二、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地與國有土地同等入市的規(guī)范化

（一）符合規(guī)劃

《決定》提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的一個前提是“符合規(guī)劃”。為此，必須加強集體經(jīng)營性建設用地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃及土地利用總體規(guī)劃的銜接，實現(xiàn)規(guī)劃的民主化與法治化。省級政府可結合具體情況出臺一般性指導意見，由各地在進行充分論證和征求民意的基礎上，形成具體的集體經(jīng)營性建設用地利用規(guī)劃。

（二）落實土地用途管制的要求

《決定》提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的另一個前提是“符合用途管制”。為此，地方在實踐農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股的過程中，要嚴格控制耕地非農(nóng)化，使用耕地必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地年度計劃。同時，要嚴格落實耕地占補平衡制度，占用耕地后必須補充相等數(shù)量和相同質(zhì)量的耕地。唯有如此，才能守住18億畝耕地紅線。

（三）不能用于建造商品住宅

《決定》中“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地”“與國有土地同等入市、同權同價”的提法，并沒有給集體建設用地用于建造商品住宅提供合理解釋，即這一提法并不意味著政策層面對“小產(chǎn)權房”的認可。因為從用途上講，集體建設用地可分為“公益性”和“經(jīng)營性”兩大類，前者主要指集體建設用地用于集體公共設施、集體公益用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地和農(nóng)民住宅用地，后者是指集體建設用地作為經(jīng)營性項目用地如工業(yè)用地、商業(yè)、服務業(yè)用地等，并不包括用于建造商品住宅。

三、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的配套措施

（一）健全相關法律制度

我國《憲法》第十條規(guī)定“城市的土地屬于國家所有”，據(jù)此，如果集體建設用地直接進入土地一級市場，那么，在其上建立起來的城市在土地權屬上應為國家所有，而其事實上仍屬于集體所有，這就產(chǎn)生了矛盾。另外，根據(jù)我國《物權法》《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》相關規(guī)定，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地；農(nóng)民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設；集體建設用地，只能允許本集體組織或者成員取得使用權等，必須對以上規(guī)定進行修改。

（二）扎實做好城鄉(xiāng)建設用地確權登記發(fā)證工作

確權是土地流轉的基礎性工作。要加強農(nóng)村地籍調(diào)查，盡快完成農(nóng)村集體建設用地、宅基地和城鎮(zhèn)國有建設用地的確權登記發(fā)證工作。加快建立城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一登記信息查詢系統(tǒng)，抓緊研究制訂不動產(chǎn)統(tǒng)一登記辦法。

（三）制定合理、有效的土地收益分配政策

農(nóng)民將土地直接流轉給城鄉(xiāng)建設用地市場的目的，是分享城市化過程中土地流轉的級差收益，因此，要制定合理的土地收益分配政策，將城鄉(xiāng)接合部的高額土地利潤平衡給土地升值空間相對較小的農(nóng)村，以實現(xiàn)社會公平。

（四）完善農(nóng)村社會保障體系

在社會保障制度尚不健全的情況下，農(nóng)村土地承載著社會保障的功能，這必然降低農(nóng)民流轉土地的積極性，從而給建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場帶來阻力。為了促進城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場的發(fā)展，必須構建涵蓋養(yǎng)老保險、最低收入保障、醫(yī)療保險、失業(yè)保險等在內(nèi)的完善的農(nóng)村社會保障體系。

（作者系華中科技大學管理學院財政學專業(yè)學生）