加強(qiáng)環(huán)境績效審計 助推生態(tài)文明建設(shè)

黨的十八大首次提出“五位一體”的社會主義事業(yè)總體布局，并通過決議將生態(tài)文明建設(shè)寫入黨章。十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。在新形勢下，國家審計應(yīng)不斷加強(qiáng)環(huán)境績效審計，充分發(fā)揮建設(shè)性作用，從完善國家治理的角度不斷推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。

一、環(huán)境績效審計與生態(tài)文明建設(shè)的關(guān)系

（一）推動生態(tài)文明建設(shè)需要加強(qiáng)環(huán)境績效審計

環(huán)境問題日益成為公眾關(guān)注的話題，近年來，我國環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)取得明顯成效，但生態(tài)環(huán)境總體惡化的趨勢沒有根本扭轉(zhuǎn)，資源消耗偏高，空氣污染嚴(yán)重，環(huán)境壓力加大，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展形成一定制約。因此，國家審計機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對資源環(huán)境的績效審計，提高資金投入的經(jīng)濟(jì)效益、社會效益和環(huán)境效益，規(guī)范資源環(huán)境項目的管理機(jī)制，保證項目的績效得到最大程度的發(fā)揮。

（二）開展環(huán)境績效審計，有效推動生態(tài)文明建設(shè)

目前，我國進(jìn)行的環(huán)境審計的重點(diǎn)是環(huán)保資金和生態(tài)建設(shè)資金投入、管理和使用的合法合規(guī)性，而涉及環(huán)境績效審計比較少，加之進(jìn)行的往往是事后審計，因此在防范環(huán)境污染方面顯得有所不足。通過環(huán)境績效審計，可以切實(shí)履行審計監(jiān)督職責(zé)，服務(wù)國家治理，變被動的事后檢查為事前的主動防范，在關(guān)注環(huán)保項目的真實(shí)性與合規(guī)性的同時，著重關(guān)注環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是否合理、決策是否科學(xué)、資金投入是否及時到位、項目是否如期完工和財政資金使用效益是否得到充分發(fā)揮等。

二、環(huán)境績效審計存在的困難和問題

（一）環(huán)境績效審計缺乏具體的辦法和評價標(biāo)準(zhǔn)

目前環(huán)境績效審計理論研究和實(shí)踐尚處于萌芽階段。環(huán)境績效審計還沒有一個操作性比較強(qiáng)的審計指南和評價標(biāo)準(zhǔn)。環(huán)境審計評價標(biāo)準(zhǔn)既是環(huán)境保護(hù)和環(huán)境管理的重要手段，又是審計組織開展環(huán)境績效審計的前提。環(huán)境績效審計的對象千差萬別，衡量審計對象經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的標(biāo)準(zhǔn)不同，甚至同一項目用多種不同的衡量標(biāo)準(zhǔn)，得出的結(jié)論會截然不同。由于缺乏相關(guān)的審計依據(jù)或評價標(biāo)準(zhǔn)，使得審計人員在對環(huán)境效益進(jìn)行評價時只能根據(jù)現(xiàn)有的會計準(zhǔn)則做出判斷，勢必造成審計依據(jù)的不足和判斷的主觀性，使審計風(fēng)險加大。

（二）環(huán)境績效審計的技術(shù)和方法比較落后

環(huán)境審計方法與環(huán)境審計質(zhì)量密切相關(guān)，是決定環(huán)境審計質(zhì)量的關(guān)鍵。而目前我國的環(huán)境績效審計主要是以環(huán)境保護(hù)專項資金為主線，以財務(wù)審計為基礎(chǔ)，檢查環(huán)境保護(hù)資金的籌集、使用及管理情況。現(xiàn)在的審計方法還沒有突破財務(wù)審計的思維框架，缺乏靈活性和多樣性，原有的財務(wù)收支審計思維和相應(yīng)的技術(shù)、方法已不能適應(yīng)全新的環(huán)境績效審計需求，而環(huán)境績效審計更多的是對環(huán)境相關(guān)指標(biāo)的評價，需要用到大量的環(huán)境業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，傳統(tǒng)的審計方法是無法完成的，需要審計人員在實(shí)際工作中不斷創(chuàng)新審計方法。

（三）審計人員素質(zhì)不能適應(yīng)環(huán)境績效審計需要

由于績效評價需要的技術(shù)性、專業(yè)性、綜合性都很強(qiáng)，且多以定量分析為主，要求審計人員具備高等數(shù)學(xué)、數(shù)理統(tǒng)計等多方面的知識，且涉及多種環(huán)境知識，如環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)等，還要具備社會學(xué)、工程學(xué)等方面的專業(yè)知識。由于我國開展環(huán)境審計的時間較短，目前從事環(huán)境審計的人員多以財務(wù)審計知識見長。相當(dāng)一部分的審計人員還缺乏開展環(huán)境績效審計所需要的多方面知識和技能，僅靠現(xiàn)有的知識和經(jīng)驗(yàn)不能滿足開展環(huán)境績效審計的要求。

三、加強(qiáng)環(huán)境績效審計，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的幾點(diǎn)建議

（一）加快建立適應(yīng)我國實(shí)際的環(huán)境績效審計標(biāo)準(zhǔn)體系

盡管我國頒布了一系列資源保護(hù)法律，但還缺乏環(huán)境審計的具體實(shí)施辦法，缺乏相應(yīng)的審計依據(jù)或評價標(biāo)準(zhǔn)，審計人員對環(huán)境生態(tài)效益難以作出恰當(dāng)?shù)脑u價，存在一定的審計風(fēng)險。為此，我國應(yīng)該盡快對環(huán)境審計進(jìn)行補(bǔ)充立法，這是我國實(shí)施環(huán)境審計制度的根本保證。一是建立可操作的環(huán)境審計工作細(xì)則，避免環(huán)境審計的片面性和局限性，使環(huán)境審計的范圍、內(nèi)容、程序和方法等制度化、規(guī)范化。二是應(yīng)盡快建立相應(yīng)機(jī)構(gòu)，研究和制定一套統(tǒng)一的環(huán)境會計準(zhǔn)則和基本核算體系，促進(jìn)環(huán)境審計工作的深入發(fā)展。三是嚴(yán)格環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)管理制度。一方面，要積極借鑒國外的先進(jìn)做法，進(jìn)一步制訂和完善相關(guān)的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，另一方面，要合理制訂環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施計劃，充分運(yùn)用環(huán)境監(jiān)測手段，監(jiān)督檢查環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行。

（二）加強(qiáng)對環(huán)境法規(guī)政策的科學(xué)性和合理性的審計

加強(qiáng)對環(huán)境法規(guī)政策的科學(xué)性和合理性的審計，主要是對政府制訂的環(huán)境政策，包括對環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策和行政控制的效果進(jìn)行評價，評價時注重審查環(huán)境政策的預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況和政策實(shí)施費(fèi)用最小化。對政策執(zhí)行進(jìn)行審計是我國政府審計機(jī)關(guān)的一項法定職責(zé)。近年來，我國政府以落實(shí)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會為著眼點(diǎn)，制定并出臺了一系列引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，推進(jìn)資源環(huán)境保護(hù)，控制高耗能、高污染行業(yè)，淘汰落后生產(chǎn)能力的政策措施。政府審計機(jī)關(guān)對相關(guān)資源環(huán)境政策執(zhí)行情況進(jìn)行審計，一方面通過審計監(jiān)督促進(jìn)環(huán)境保護(hù)各項重要政策的貫徹落實(shí)，另一方面通過審計評價客觀反映政策執(zhí)行中出現(xiàn)的各種異動，及時發(fā)現(xiàn)偏離政策目標(biāo)的行為，提出修正建議政策，推動解決重大環(huán)境保護(hù)問題和風(fēng)險隱患，促進(jìn)持續(xù)改善環(huán)境質(zhì)量。

（三）加強(qiáng)對環(huán)保資金和環(huán)境保護(hù)項目的績效審計

關(guān)注資源環(huán)保項目和資金的籌集、分配、管理和使用情況，著重檢查有無截留、挪用、滯撥環(huán)境保護(hù)的專項資金，生態(tài)工程項目地方政府配套資金是否到位，揭示資金有無不到位的情況及資金閑置、資金違規(guī)使用等影響資金使用效益的行為。促進(jìn)規(guī)范資金使用管理，提高環(huán)保資金的利用效果和環(huán)保項目運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性。對國家組織實(shí)施的資源環(huán)境保護(hù)項目，要把資源環(huán)境保護(hù)工程項目建設(shè)的合規(guī)性與資源環(huán)保設(shè)施運(yùn)行的有效性結(jié)合起來進(jìn)行審計，揭示和查處工程項目建設(shè)、資源開發(fā)利用管理和環(huán)境保護(hù)工作中的浪費(fèi)資源、破壞環(huán)境、資產(chǎn)流失等破壞生態(tài)環(huán)境的問題。重點(diǎn)對項目建成后的環(huán)境、社會、經(jīng)濟(jì)效益進(jìn)行分析，并找出實(shí)施中影響項目充分發(fā)揮效益的因素，提出針對性的意見建議，促使項目能夠充分發(fā)揮作用，促進(jìn)加強(qiáng)資源環(huán)境管理，維護(hù)資源環(huán)境安全。

（四）加強(qiáng)對環(huán)境責(zé)任履行情況的審計

十八屆三中全會《決定》提出，對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，這是重大的理論和制度創(chuàng)新。環(huán)境審計應(yīng)對各政府部門、企業(yè)履行資源環(huán)境保護(hù)責(zé)任履職情況進(jìn)行審計。重點(diǎn)要關(guān)注資源環(huán)境保護(hù)工作問責(zé)等制度建立、考核情況以及資源環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和任務(wù)的分解、落實(shí)情況，建立并落實(shí)節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的目標(biāo)責(zé)任制和行政問責(zé)制，將官員的責(zé)任與環(huán)境保護(hù)牢牢捆在一起，改變過去以經(jīng)濟(jì)增長來衡量政府政績的唯一考核指標(biāo)，防止和糾正“重經(jīng)濟(jì)增長輕環(huán)境保護(hù)”的傾向。

（五）加強(qiáng)資源環(huán)境審計隊伍建設(shè)

我國環(huán)境審計起步晚，資源環(huán)境專業(yè)性強(qiáng)，審計人員的專業(yè)多以經(jīng)濟(jì)類為主，因此我國目前缺乏一支由復(fù)合型專業(yè)人員組成的環(huán)境審計隊伍，針對環(huán)境審計的現(xiàn)實(shí)，必須加強(qiáng)審計隊伍建設(shè)。一是適當(dāng)招收具有資源、環(huán)境專業(yè)的人員充實(shí)到審計隊伍。二是積極開展對現(xiàn)有審計人員進(jìn)行資源環(huán)境業(yè)務(wù)培訓(xùn)，幫助審計人員不斷更新知識、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高素質(zhì)，逐步建立起一支適應(yīng)環(huán)境審計要求的專業(yè)隊伍。三是聘請在資源環(huán)保領(lǐng)域具有豐富理論功底和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的外部專家，彌補(bǔ)審計人員專業(yè)技能上的不足，提高資源環(huán)境審計工作的質(zhì)量和水平。

（作者單位：河南省審計廳政研室）