農村養老服務問題研究

現階段，我國已進入快速人口老齡化時期，老齡人口以年均3%的速度遞增。在統籌協調城鄉一體化發展方面，解決農村養老服務問題面臨巨大壓力，老年人的養老服務需求與社會養老資源供給矛盾突出。這個問題能否得到解決，直接關系到農村老年人的生活質量，關系到農村社會的和諧穩定和城鄉統籌發展，也關系到整個國家的經濟發展、政治穩定和社會進步，關系到全面建成小康社會宏偉目標的實現。

一、農村養老的現狀及成因

（一）農村養老的現狀

一是精神負擔和生活負擔加重。調研發現，與子女一起共同生活的農村家庭的老年人，他們的老年生活令人擔憂，長年帶病還要從事繁重的家務勞動。尤其是相當一部分家庭青壯年勞動力外出打工，整個家庭的負擔完全落到了老年人身上，他們既要為家庭安全、照顧好家庭而操心，又要為家庭的生計進行繁重的家庭勞動，這部分農村家庭的老年人生活過得非常勞累。

二是獨居老人生活難以自理。農村的很多家庭因家中的多種原因和矛盾，老年人不能與子女們在一起共同生活，隨著年齡的增加，進入晚年，獨居老年人成了一道凄涼的風景線。他們的責任田難以耕種，患病后無錢去醫治，只能是拖一天是一天，這部分農村老年人生活過得非常貧苦。

三是兒女贍養老人難保障。過去常說“多子多福”，但我們在調查走訪中發現，“多兒多女累爹媽”卻是對多子女老年人們生活的一個真實寫照。他們為兒女們操勞一生，相當一部分老年人晚年生活難保障，雖然兒女多，但在老人的贍養費上卻相互推諉，還把老人當成生活上的累贅。

（二）農村養老問題的成因

一是老齡化比重加大，老年撫養系數上升。“六普”資料顯示，駐馬店市城鎮老年人口為22.9萬人，老齡化比重為10.75%；鄉村老年人口為79.1萬人，老齡化比重為15.51%。鄉村60歲及以上人口比重高出城鎮4.76%。

二是養老觀念差，法律意識淡薄。養老問題是社會和諧的一項重要工作，維護老年人的合法權益，確保老年人的生活水平和質量，有利于化解社會各種矛盾，促進社會公平，弘揚中華民族養老、敬老的優秀文化。而當今社會，相當一部分人養老觀念淡薄，把老年人不當“財富”而當“包袱”。

三是社會救助養老保障范圍窄，農村社會保障缺乏。社會救助養老的形式主要表現為“五保”制度以及為困難老年人“送溫暖”“送光明”等活動。將“五保”老人在敬老院等地集中供養，社會救助養老只能作為農村養老的補充形式，難以惠及廣大農村老年人口。

二、農村養老服務的主要模式及困境

（一）家庭養老模式

家庭養老是以個人的終生勞動為基礎、在家庭內部進行代際交換的“反哺式”養老方式，也是現階段農村的主要養老形式。在調查中發現，農村家庭養老在新時期面臨著一系列困境，家庭養老功能有弱化趨勢。一是務農收入水平低，養老經濟支持不足。家庭養老中老年人的生活水準取決于家庭的經濟狀況，對于大部分農村，收入低仍是面臨的主要問題，這種情況下，老年人基本的生存權、發展權在多大程度上可以得到保障，值得我們思量。在我們所調查過的幾個村委，情況并不樂觀。二是家庭小型化。我們所說的一對夫婦贍養4個老人的“四二一型家庭”，在調查中這種現象尚不普遍，但是存在分家的習俗。分家的同時“分老人”的習俗本質上也是家庭小型化。三是年輕人外出務工，家庭遠距離分散。由于農業機械化程度的提高，務工來回奔波的成本的提高，在農忙時寄錢回家請人幫忙搞夏收、秋種的情況日益普遍。一些農村地區常年只有老年人和小孩留守，這加重了年輕人照料老年人的困難。四是道德風險。家庭養老的重要基礎是傳統的孝道觀念，這在很大程度上決定了子女贍養老人義務的履行情況。調查中發現，作為被視為經濟負擔的老人面對的是漠視甚至辱罵。家庭養老依賴家庭的經濟狀況和家庭成員的道德觀念，難以對家庭養老狀況設立統一的標準或者對子女的贍養行為進行監督。

（二）機構養老服務模式

目前，農村機構養老還有不少困境，主要表現：第一，養老服務機構建設水平較低。農村養老服務機構主要是農村敬老院。敬老院主要承擔集中供養“五保”對象。目前農村敬老院主要存在的問題：一是養老入住率不高。如河南的西平、遂平和上蔡縣部分敬老院，入院率不到50%，農村敬老院只供養符合條件的老人，不對社會老人開放，希望進入養老機構但不符合入住條件的老人只能望“院”興嘆。二是服務隊伍專業化程度不高。從調研情況看，除了少數敬老院有為數不多的經過專業訓練的養老護理員以外，絕大部分養老院缺乏專業養老護理員，專業服務水平低，服務方式單一。三是供養和從業人員標準待遇低，隊伍不穩定。從基層敬老院了解到，“五保”對象年老多病，有的人一年得住幾次醫院，雖說醫療有新農合，基本上不需要花錢，但住院得有陪護人的費用；再加上過年給老人點“壓歲錢”，添置個新衣，現行的供給標準有些捉襟見肘。第二，養老服務機構建設的各項優惠政策落實難。早在2000年，國務院辦公廳就轉發了《關于加快實現社會福利化的意見》，要求對社會福利機構在用地等方面給予優惠政策；2005年民政部下發了《關于支持社會力量興辦社會福利機構的意見》，2013年9月13日國務院印發了《關于加快發展養老服務業的若干意見》，在規劃、建設、稅費減免、醫療、用地、用水、用電等方面提出了一系列優惠扶持政策，鼓勵和支持企事業單位、民間組織、個人等社會力量投資興辦養老機構。之后，各級政府也相繼出臺了不少好政策，鼓勵企業、民間組織和個人創辦社會養老服務機構。但從實施情況看，國家規定的鼓勵性優惠政策涉及多個部門，由于缺乏具體的政策措施，沒有形成有效的工作協調推進機制，在實際執行中難以落實。第三，法律保障缺失，賠付風險高。目前相當一部分老年人的家屬認為，既然已經將老人送到養老機構，養老機構就應該承擔全部責任。老人身體素質較差，容易發生意外，大部分養老機構又不具備醫療能力，老人發病時無法第一時間救治。一旦老人受傷、生病或死亡，老人家屬很可能巨額索賠，甚至提出不合理要求。

（三）居家養老服務模式

居家養老服務是政府和社會力量依托社區或村委會，為居家的老年人提供生活照料、家政服務、康復護理和精神慰藉等方面服務的一種服務形式。它是針對農村城市化進程加快而形成的一種主要養老服務模式，適合于經濟較好的城郊地區。服務工作試點單位建立了以生活照料、醫療衛生、健康保健、文化娛樂、精神慰藉、法律維護等等為養老內容的養老工作機制，從試點的效果看是比較好的；居家養老作為農村老人主要養老模式，如果提供有效的公共服務支撐，能夠在很大程度上緩解農村老人養老難題。但目前這一塊基本上還處于“各家老人各家養”的狀態，忽略了農村老人的社會屬性。

（四）互助養老服務模式

互助養老是目前農村養老服務新出現的一種模式，也是最可行、最適合農村特點的養老服務方式。各地區互助養老的名稱不同，以就近建立（新建或改造）集中居住點為依托，以互助服務為核心，形成一種介于機構養老和居家養老之間的靈活方式，讓老年人既不離開鄉土，又能獲得相對規范的照料服務。互助養老模式順應了養老服務社會化需求，有效利用了農村養老服務資源，一定程度上解決了政府、社會、家庭在養老服務上的困境。

三、加快農村養老服務體系建設的建議

（一）強化統籌規劃

結合新農村建設、村莊改造，本著就近、方便和實用的原則，同時規劃建設村級養老院；政府及各相關部門在土地、規劃、立項、資金、政策等方面予以大力支持，要優先考慮養老機構用地問題；要充分發揮村民自治功能，推進日間照料中心等養老服務設施建設；要依托行政村、較大自然村，充分利用農家大院等，建設日間照料中心、托老所、老年活動站等互助性養老服務設施。

（二）創新體制機制

目前，農村養老機構的主體是敬老院和福利中心，對敬老院實行事業單位法人登記改革，是切實解決困擾農村敬老院諸多問題的重要途徑。將敬老院登記為全額撥款事業單位，既有利于養老隊伍建設，提高專業化水平，又能夠有效解決社會各界對養老機構實行資助渠道不暢的問題。對公辦養老機構所需經費，要列入財政預算，并建立自然增長機制。對社會組織興辦或者運營的養老機構通過政府購買服務或政府加大投入、運營補貼等多種方式予以支持。各級政府要建立專項扶持基金，制定實施細則及可操作性的方案，扶持農村養老服務機構建設。

（三）拓展服務內涵

養老服務事業將是未來服務業的重要內容，政府必須對養老服務事業起主導作用。要充分發揮公辦養老機構的示范引導作用，公辦養老機構（福利院、敬老院）要轉變思想觀念，在滿足農村“五保”對象集中供養需求的前提下，支持鄉鎮“五保”供養機構改善設施條件，轉變到兼顧社會寄養老人，充分發揮現有養老機構資源作用，提高運營效益，增強護理功能，使之成為區域性養老服務中心，為養老服務提供示范引路作用。養老機構要能提供生活照料、精神慰籍、心理調適、康復護理、臨終關懷、緊急救助等服務，形成多層次、多方式的養老服務內容，滿足不同層次老年人的養老服務需求。

（四）建立專業化養老服務隊伍

建立社會化與專業化相結合的養老服務隊伍，是實現養老服務事業可持續發展的重要保證。要加強農村養老服務專業人員培養，提升養老服務專業化水平。大力開展專業知識和職業技能培訓，逐步建立養老護理人員職業資格制度，持證上崗，為老年人提供生活照料、護理和陪護等專業化服務；進一步整合人力資源。擴大養老服務隊伍來源渠道，建立大中專學生實習、見習制度。加強醫院和養老機構的合作，實現資源共享。

（作者單位：駐馬店市統計局）