法治視野下的我國鐵道警務運行體制的路徑選擇之分析

【本文系河南省社科聯(lián)課題“憲政視野的鐵道警務運行體制深化研究”（SKL-2013-238）的階段性成果】

目前，我國鐵路司法體制的變革已經(jīng)完成框架性構(gòu)建，涉及的配套制度及協(xié)作和監(jiān)督體系正在步入深水區(qū)，需要在運行中逐步探索與完善。其框架是以我國行政區(qū)域劃分為主，放權并鞏固以地方治理為主的國家社會治理模式，把鐵路司法系統(tǒng)（狹義上的）移交屬地人大產(chǎn)生。那么我國的鐵道警務運行體制的路徑是選擇移交地方屬地管理，還是期盼劃歸中央垂直管理？抑或是保持目前的狀態(tài)不變？在從事鐵道警務研究的共同體內(nèi)部也出現(xiàn)了截然不同的意見。到底該如何進行路徑選擇，是自然被動選擇還是主動構(gòu)建生成，往往不是運行主體可以決定的事情，這個問題應當由學界廣泛參與并最終引領才是科學之路。

一、綜述

目前研究這一問題的科研單位主要來自鐵道警察學院、湘潭大學法學院、北京理工大學司法高等研究所、中國政法大學等院校以及民間論壇。大家的主要觀點在2009年前大致有四種：一是徹底取消說；二是劃成保安說；三是移交地方說；四是垂直中央管理說。其中以第四種觀點無論學界還是部分欠發(fā)達地區(qū)民警均呼聲最高。2009年后的觀點大致有三種：一是改為公務員，保留現(xiàn)有宏觀體制；二是垂直中央管理；三是移交地方，以塊為主。

二、我國鐵道警務運行體制的現(xiàn)狀

根據(jù)人民網(wǎng)2012年5月17日《公安部回應網(wǎng)友關于行業(yè)公安管理體制改革問題》之報道，鐵路公安管理體制改革已經(jīng)完成。“公安部人事訓練局回應：根據(jù)中央關于司法體制改革有關要求，鐵路、交通、民航、林業(yè)等行業(yè)公安管理體制改革正在有序推進，并已取得階段性成果。從鐵路公安管理體制看，相關改革已從2009年7月起正式啟動，鐵路公安局、鐵路公安處及鐵路公安所（隊）從鐵路運輸企業(yè)中全部分離，一次性整體納入國家司法管理體系，人員編制納入國家政法專項編制，所需經(jīng)費由各級財政保障，民警轉(zhuǎn)為國家公務員。目前，上述改革已經(jīng)完成。改革后，鐵路公安民警成為國家公務人員，獨立于鐵路企業(yè)，行使國家公權力，維護鐵路治安秩序，保證鐵路運輸安全暢通。”但是一直到2013年3月鐵道部并入交通運輸部，鐵道公安體制也沒有實現(xiàn)從鐵路運輸企業(yè)中全部剝離，而是把鐵路公安局劃給了新成立的中國鐵路總公司代管。此舉的最大弊端是無法擺脫企業(yè)化的嫌疑，但可以滿足目前正在高速發(fā)展的中國鐵路運輸企業(yè)之所需。

三、我國鐵道警務運行體制的路徑選擇、發(fā)展趨勢分析

（一）鐵路警察作為專門警察最終會走向消亡

主要理由，一是是鐵路警察作為警種謬論已經(jīng)澄清；二是作為專門專業(yè)警察的內(nèi)在邏輯基礎已經(jīng)坍塌，這也是改革的內(nèi)在動力。鐵警已經(jīng)成為落后的象征，其隊伍發(fā)展現(xiàn)狀也與專業(yè)化需要不相適應，中東部地區(qū)的地方警察已經(jīng)可以承擔其職能。即使上述理由不存在或條件還未成熟，但也僅僅是個期限問題，這一天也許很快會到來，鐵道部并入交通部，這為鐵警移交給地方甚至直接消亡提供最大契機，目前雖然仍歸鐵路總公司代為管理，但企業(yè)直接管理警察無論怎么說都是違反警察科學原理的，這比鐵道部管理更荒謬。所以，消亡是最終趨勢。

（二）作為過渡，垂直管理的可能性分析

一是基于社會治理的垂直可能性。鑒于目前社會處于轉(zhuǎn)型期，如果地方政府社會治理能力弱化，交通就成為穩(wěn)定國民經(jīng)濟的命門，在這種情況下應暫時收歸中央垂直管理。在市場經(jīng)濟和社會相對比較穩(wěn)定的情況下，自信的政府會放開對警察權的偏好與依賴。進行行政垂直管理是政府治理能力弱化的表現(xiàn)，垂直管理的好處是可以提高效率與執(zhí)行力，但執(zhí)行力是依靠強制力保障的，這是最糟糕的行政管理。

二是基于私利而垂直的可能性。首先是基于鐵路部門自己的特殊需要而垂直，主動讓利而垂直的可能性幾乎為零，基于刮骨療傷的部門利益則有可能。如果鐵路運輸企業(yè)運營的社會風險很高，自身安保力量難以解決，垂直則應是暫時過渡需要，是可以理解的。其次基于執(zhí)法主體及相關利益主體的利益而垂直的可能性最大，但執(zhí)政者仔細分析這類人的呼聲后并不一定會采納。除非這個主體或相關利益主體的力量已經(jīng)令政府難以駕馭，處置不當會造成社會陣痛。

（三）移交地方，以地方為主是現(xiàn)實的理性選擇

一是隨著路網(wǎng)的加密，鐵路投資主體的多元化后，線路與運輸相對分離，企業(yè)的行政管理職能（行政主體資格）消失，地方政府統(tǒng)管社會事務，特別是交通運輸事務及社會治理能力的增強，以地方為主保障鐵路安全運營將成為不二選擇，至于地方用什么力量保障，那都是符合警察權運行原理的事情。社會治安緊張的時候地方政府可以用保安，也可以成立專門警察派駐到鐵路企業(yè)。但作為中央政府組成部門的鐵道部也好，交通運輸部也好，不能再獨自擁有用警權，警政必須統(tǒng)一，警權必須集中，任何政府組成部門都不能再獨自擁有警察強制權力，這是法治的必然要求。

二是作為最高警察管理機關，不宜在非戰(zhàn)時或非緊急狀態(tài)下?lián)碛锌梢灾苯觿佑玫木斐浞俏溲b實戰(zhàn)隊伍，僅僅可以依托省級即較大的市或節(jié)點城市組建特警協(xié)助處理緊急情況。更別說直接管理指揮龐大的專業(yè)警察隊伍進行日常警務運行了。垂直僅僅是業(yè)務指導，制度建設上的垂直，即全國范圍內(nèi)警察法治的垂直，其具體行政管理權應以地方（塊）為主。

所以，以地方為主，行業(yè)（鐵路）行政管理部門協(xié)助，將成為比較現(xiàn)實的理性選擇，這叫作執(zhí)法協(xié)作機制。至于說由其引發(fā)的管轄權、范圍等統(tǒng)統(tǒng)都是偽命題，是對行政管理的誤解，按行政區(qū)劃屬地一站式解決。目前爭論較大的企業(yè)化與地方化問題也是偽問題。企業(yè)化的問題交給地方后進行警察權啟動及運行的全過程規(guī)制，用警察權的專業(yè)化去化解企業(yè)化。地方化問題是個比較復雜的偽問題。起因是肖揚法官10年對法院地方化的“認識”，認為司法地方化了，其實司法沒有“地方化”，僅僅是行政化了，或者說“政法委化”了，是司法獨立的范疇。這個問題比較復雜，但原理清楚，地方司法機關由地方人大產(chǎn)生而不是中央產(chǎn)生，司法當然是地方化的，不可能也不宜由中央去直接管理地方基層審判問題，司法行政化（司法不獨立）的問題不能靠頭疼醫(yī)腳的方式靠改革管理框架解決。根源解決不了，法治制度不彰，改什么外觀都無濟于事。但警察權地方化卻是個簡單問題，因為警察權就是由地方產(chǎn)生并由地方政府指揮，它是地方政府的組成部門，是行政權理所當然應地方化，垂直的警權會弱化，基于地方特點的治理需要及地方自治的需要，從制度層面上有礙于公民社會的生成。而地方過于膨脹的警權又會現(xiàn)實性地很直接地打擊公民社會自治，濫用警權則會造成社會激烈沖突。所以，需要用法治制度規(guī)制警察權的運行，而不是靠單純改變管理體制的頭疼醫(yī)頭的辦法。從現(xiàn)實來看，既要防止地方個人權威的膨脹而喪失行政倫理地濫用警權，又要防止執(zhí)法主體過于垂直而機械執(zhí)法。

（作者單位：鐵道警察學院）