城鎮化三問：人到哪去？錢從哪來？地怎么

經過多年快速發展，當前，我國城鎮化進程正站在一個新的歷史起點上。展望未來，億萬農業轉移人口如何盡快實現市民化？財政資金能否滿足城市建設的大量需求？城市擴張會不會過分侵占耕地，危及糧食安全？

日前舉行的中央城鎮化工作會議傳遞出一系列重要信息，對這些社會普遍關切的問題給予了充分回應。

農業轉移人口市民化將優先解決存量

目前，我國已實現52%的常住人口城鎮化率，但只實現了35%的戶籍人口城鎮化率，17個百分點之差使2億多名農民工難以享受到城鎮基本社會公共服務，他們的收入、就業、住房、社保、子女就學等都成了難題。

“農業轉移人口市民化問題肯定要解決，但要有進度、有順序，不可能一蹴而就，也不能搞‘一刀切’。”中國國際經濟交流中心信息部部長徐洪才說。

那么，誰先誰后呢？中央城鎮化工作會議提出，要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。

“有能力在城鎮穩定就業和生活，說明這部分人是城鎮經濟社會發展所需要的，為城鎮經濟社會發展作出了貢獻，應首先解決這部分人中有能力、有意愿的落戶城鎮。”中國社科院副研究員陳飛說。

陳飛認為，農村人口的城市化將是一個長期的歷史過程。由于歷史欠賬和財力所限，城鎮化應堅持量力而行和盡力而為的原則，首先解決存量問題，隨著制度的完善和財力的增加，再逐步轉向以市場無形之手解決增量問題。

城鎮化將成民間資金新的投資渠道

加快推進城鎮化需要大量資金。據國家開發銀行預計，未來三年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。

“政府財力是有限的。”徐洪才指出，如果光靠財政資金來支撐城鎮化進程的話，等于逼著政府盲目舉債、寅吃卯糧，不僅不可持續，還蘊含巨大風險。

那么，錢從哪里來呢？中央城鎮化工作會議提出，要建立多元可持續的資金保障機制。

國務院發展研究中心宏觀經濟部研究員張立群指出，中央城鎮化工作會議提出了一整套解決方案：建立地方主體稅種和債券發行管理制度，可以充實地方財力；建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制，可以有效調動地方積極性；放寬市場準入，可以鼓勵社會資本參與城鎮化建設……

“目前，大量民間資金找不到投資渠道。只要政府能夠提供公平競爭機會，創造良好市場環境，一定能發揮財政資金‘四兩撥千斤’的作用，帶動社會各個層面的力量共同推進城鎮化。”張立群說。

城鎮建設用地將以盤活存量為主

人多地少是我國的基本國情。隨著城鎮化推進，我國平均每年減少耕地600多萬畝，日益逼近18億畝的耕地紅線。

“我國過去30多年的城鎮化進程是對土地相對粗放的利用。但面對糧食安全這個大問題，我們的城鎮化不可能永遠無節制占用耕地。”陳飛說。

那么，城鎮建設用地從哪來呢？中央城鎮化工作會議提出，要嚴控增量，盤活存量，優化結構，提升效率，切實提高城鎮建設用地集約化程度。同時強調，耕地紅線一定要守住，紅線包括數量，也包括質量。

徐洪才認為，中央的態度十分明確，耕地的紅線是不能觸碰的，騰挪的空間要通過土地集約化來實現，在總量控制的前提下，著力提高城鎮建設用地利用效率。換句話說，未來城鎮化的過程，一定是土地集約化的過程。

城鎮化未來3年需25萬億，錢從哪兒來待破解

中央城鎮化工作會議已落幕，而其所需資金的難題仍待破解。

12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京舉行，此次會議明確了今后推進城鎮化所需要完成的6項主要任務。同時，會議還討論了《國家新型城鎮化規劃》，據悉有關部門將根據會議討論情況作出修改。

據記者了解，12月15日召開的國家發改委工作會議透露，此前中央城鎮化工作會議上討論的 《國家新型城鎮化規劃》，其修改的重任已經交給了發改委。國家發改委主任徐紹史稱，將抓緊修改完善國家新型城鎮化規劃，爭取盡快發布實施。

渠道融資多元化

城鎮化發展方向確定后，所需要的錢從哪兒來？

這個問題已經成為城鎮化過程中繞不過去的坎兒，國家開發銀行預計，未來3年我國城鎮化投融資資金需求量將達25萬億元。

如此龐大的資金需求量意味著巨大的壓力，所以中央提出的城鎮化任務中就包含建立多元可持續的資金保障機制。

根據中央安排，今后將會建立健全地方債券發行管理制度，推進政策性金融機構改革，鼓勵社會資本參與城市公用設施投資運營。

過去，城鎮化的資金來源主要依靠政府，以至于長期以來各地地方債務問題不斷，城市負債率一時間也成為輿論關注的焦點。

“本次會議明確提出來要控制債務風險。債務很多是地方政府借來用于基礎設施，因為基礎設施幾乎全部靠地方政府來做，而地方政府的能力又有限，如此怎能實現可持續呢？”國際金融論壇城鎮化研究中心主任易鵬告訴記者，只有多元才可持續。

在業內專家看來，所謂多元化，意思就是一些項目由政府掏錢，比如基礎設施建設，而更多的資金來源是要通過社會、尤其是民間資本來籌集。所謂可持續，就是指資金投入后，必須能夠實現可持續，業內專家認為沒有可持續會造成很多后遺癥，這也不符合中央經濟工作會議所提出來的要求。

完善地方稅體系

對于政府而言，城鎮化資金的來源無非是稅收收入，所以城鎮化進程中稅種體系的完善就顯得格外重要。

根據中央這次城鎮化工作會議的安排，今后將會完善地方稅體系，逐步建立地方主體稅種，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。

“要給城鎮化建設解決一點稅免，房產稅、資源稅給地方，地方才有錢干這個事。”戴相龍在解讀城鎮化相關政策時這樣表示。

在他看來，財政融資的渠道包括發行建設債券等。不過當前地方政府負債率過高，他認為，可以等將來有條件時再發行城市建設債券，所以當前通過減免稅費是一個有效的途徑。

易鵬表示，在城鎮化過程中資金來源問題可以有兩點創新之處，一是未來可能發市政債，二是給地方政府培養新的稅源。

在他看來，未來城市用地會越來越緊張，所以必須要采取更嚴格的土地管制，更集約的土地用地指標，也是因為地方的土地產業政策已經難以為繼，必須給地方政府找一個扎扎實實的稅源。

在擴大稅源方面其實已經開始行動，有關房產稅的征收已經被提上日程，財政部長樓繼偉表示，加快房產稅立法和改革步伐，減少房產建設和交易環節稅費，清費立稅，增加房產保有環節的稅收。

在易鵬看來，為了減少對土地財政依賴，地方政府很有可能建立地方性的財稅體系，比如房產稅，就有可能成為地方政府未來資金的來源。

整體規劃即將實施

12月15日發改委召開的會議顯示，上周中央城鎮化工作會議上討論的《國家新型城鎮化規劃》，其修改重任已經交給了發改委。徐紹史稱，將抓緊修改完善《國家新型城鎮化規劃》，爭取盡快發布實施。

除此之外，其他的配套設施還有配套規劃也是發改委下一步的工作重點，比如推動出臺戶籍、土地、資金、住房、基本公共服務等方面的配套政策。組織編制實施重點城市群發展規劃，各地因地制宜地編制和實施本地區新型城鎮化發展規劃。

在發改委的工作會議上，徐紹史再次強調了要積極穩妥扎實推進新型城鎮化工作。必須堅持以人的城鎮化為核心，走以人為本、四化同步、科學布局、綠色發展、文化傳承的中國特色新型城鎮化道路。

下一步，對于城鎮化而言，發改委將會展開試點示范工作，圍繞建立農業轉移人口市民化成本分擔機制、多元化可持續的城鎮化投融資機制、降低行政成本的設市模式、改革完善農村宅基地制度，在不同區域開展不同層級、不同類型的試點。

同時，城鎮化基礎設施完善工作也一并開展，進一步提高東部地區城市群綜合交通運輸一體化水平，加強中小城市和小城鎮與交通干線、交通樞紐城市的連接。

同時，發改委工作會議還表示將完善價格調控機制，加強價格監管，開展重點行業和領域價格檢查，嚴肅查處價格違法違規行為和價格壟斷行為。