落實(shí)對“一把手”權(quán)力運(yùn)行的制約監(jiān)督

黨的十八大報(bào)告提出了“健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”的重要任務(wù)。對權(quán)力的運(yùn)行進(jìn)行有效制約和監(jiān)督，讓握有權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)干部不愿、不敢、不能濫用權(quán)力，這是社會主義民主政治建設(shè)的重要課題，是加強(qiáng)黨的先進(jìn)性和純潔性建設(shè)的重大課題，也是一個(gè)長期沒有解決好的難題。在對權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督中，尤其重要和困難的是對領(lǐng)導(dǎo)班子正職即“一把手”的監(jiān)督。

領(lǐng)導(dǎo)干部濫用權(quán)力的問題長期以來沒有得到根本解決，其中最重要、最關(guān)鍵的就是對“一把手”權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督問題沒有得到根本解決。這既是權(quán)力濫用、腐敗問題存在的重要組成部分，也是其中的一個(gè)重要根源。

無論從“一把手”在領(lǐng)導(dǎo)班子中所處的重要地位，還是從其能否正確行使權(quán)力所造成的影響來說，“一把手”都理應(yīng)成為權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督最重要的對象。在解決對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行有效制約和監(jiān)督這一復(fù)雜的矛盾中，“一把手”處于矛盾的主要方面。解決對權(quán)力運(yùn)行的有效制約和監(jiān)督問題，必須從“一把手”開始。

落實(shí)對“一把手”權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督必須面對的諸多難題

在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制中，“一把手”手中的權(quán)力能否得到正確運(yùn)用，主要取決于“一把手”自身的德才素質(zhì)，尤其是德的素質(zhì)狀態(tài)及其能否持續(xù)。由于“一把手”地位的特殊性，對其權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督則常常處于失效狀態(tài)。也就是說，如果“一把手”在主觀上自覺或不自覺地要濫用權(quán)力，幾乎可以做到為所欲為。正如一些因?yàn)E用權(quán)力而深陷泥潭的前“一把手”所說，他們所要辦的事情，是“沒有辦不到的”。

“一把手”處事的決定權(quán)使得權(quán)力濫用有較大的便利性。一個(gè)地方、一個(gè)單位的領(lǐng)導(dǎo)班子所處理的日常事務(wù)和審批事項(xiàng)，包括常規(guī)性事項(xiàng)與非常規(guī)性事項(xiàng)、一般事項(xiàng)與重大事項(xiàng)等。一般來說，常規(guī)性和一般性事項(xiàng)，最終決定權(quán)在分管的領(lǐng)導(dǎo)班子成員，甚至在中層機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人。而對于非常規(guī)性和重大事項(xiàng)，則應(yīng)由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定，有的非常規(guī)性的一般事項(xiàng)，也可由“一把手”拍板。由于“一把手”所握有的決定權(quán)，無論屬于哪一類事項(xiàng)，只要經(jīng)“一把手”批準(zhǔn)就有效，而且必須執(zhí)行。一些本應(yīng)由集體決定的重大事項(xiàng)，只要“一把手”執(zhí)意堅(jiān)持或擅自決定，其他人一般很難阻止。在這種情況下，對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督往往落空。

“一把手”用人的影響力使其對制約和監(jiān)督者有較大的威脅性。對于選人用人，中央頒布的《干部任用條例》和各地各單位推行的公開選拔、競爭上崗、領(lǐng)導(dǎo)班子票決制等干部人事制度改革措施，對在提拔干部時(shí)“一把手”的權(quán)力形成了較為有力的制約。但對在民主推薦時(shí)“得票多”的擬提拔人選的取舍上，在已任職干部的調(diào)整中，在干部選拔出來后的使用中，以及在以后的進(jìn)一步發(fā)展中，“一把手”仍然具有較大的影響力。由于得到上級的信任，“一把手”對領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員是否支持和信任，必然會影響到他們所分管工作及其個(gè)人的發(fā)展。因此，即使看到“一把手”濫用權(quán)力的問題，班子其他成員以及其他干部，一般也都因?yàn)槭艿绞聦?shí)上存在的“一把手”權(quán)力的威脅而不敢向上反映，更不敢當(dāng)面提出，從而使對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督落空。

“一把手”對集體決策的操控權(quán)可能使濫用權(quán)力行為有較大的隱蔽性。在對重大事項(xiàng)進(jìn)行集體決策時(shí)，企圖濫用權(quán)力的“一把手”可以通過選擇其認(rèn)為有利的會議時(shí)間、復(fù)議、改變會議程序或規(guī)則、隱瞞關(guān)鍵數(shù)據(jù)或事實(shí)，甚至冒充上級意圖等等手段，達(dá)到操控決策的目的。經(jīng)過這種操控的決策，盡管可能會損害國家利益，謀取私利，卻能使決策貼上“集體決定”的標(biāo)簽，使權(quán)力的濫用難于發(fā)現(xiàn)，難于制約和監(jiān)督。

目前的監(jiān)督系統(tǒng)對制約和監(jiān)督“一把手”權(quán)力運(yùn)行還缺乏足夠的有效性。為解決對于權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督問題，黨和國家已經(jīng)構(gòu)建了一個(gè)龐大的系統(tǒng)，并配套了相應(yīng)的法律規(guī)章。這個(gè)系統(tǒng)，包括人民代表大會及其常委會、司法機(jī)關(guān)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)、中央和省區(qū)市巡視組、組織人事部門等等，通過運(yùn)用相應(yīng)的法律規(guī)章，在對權(quán)力制約和運(yùn)行的制約和監(jiān)督上發(fā)揮了重要作用。但對于“一把手”而言，現(xiàn)行的監(jiān)督系統(tǒng)主要存在以下兩個(gè)方面的問題。一是直接制約和監(jiān)督權(quán)力的柔弱性。對于處在可以直接制約和監(jiān)督視野內(nèi)的機(jī)構(gòu)和人員來說，如本地本單位的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)等，由于相對于“一把手”的權(quán)力落差，使得對“一把手”的制約和監(jiān)督柔弱無力。二是強(qiáng)力制約和監(jiān)督的間接性和遲滯性。上級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部、上級紀(jì)檢監(jiān)督機(jī)關(guān)、上級政法部門、巡視組等，對“一把手”權(quán)力運(yùn)行能夠形成強(qiáng)有力的制約和監(jiān)督，但由于視野遠(yuǎn)離“一把手”權(quán)力運(yùn)行，只能階段性地進(jìn)行間接的、事后監(jiān)督，從而大大降低了制約和監(jiān)督的有效性。

落實(shí)對“一把手”權(quán)力運(yùn)行有效制約和監(jiān)督的設(shè)想

落實(shí)對“一把手”權(quán)力運(yùn)行有效制約和監(jiān)督是一個(gè)復(fù)雜的難題，需要從思想政治教育，政治體制、領(lǐng)導(dǎo)體制和行政體制改革，健全法治，發(fā)揮社會和輿論力量作用等多方面著手。從當(dāng)前操作的現(xiàn)實(shí)可行性看，筆者認(rèn)為應(yīng)著重做好以下三方面的工作。

第一，敞開為民用權(quán)的教育之門。道德對權(quán)力的制約是軟制約。對權(quán)力的制約，僅靠道德不行，但少了道德也是不行的。事實(shí)上，在當(dāng)前的體制下，多數(shù)“一把手”能夠正確或較正確地行使權(quán)力，主要還是靠道德，即“一把手”的思想政治素質(zhì)發(fā)揮作用。而少數(shù)因?yàn)E用權(quán)力而受到懲處的“一把手”所以出問題，與其道德素質(zhì)發(fā)生質(zhì)變有直接的關(guān)系。因此，無論領(lǐng)導(dǎo)體制尚未完善的當(dāng)前還是相對完善以后的將來，都應(yīng)把對領(lǐng)導(dǎo)干部的道德教育，尤其是對“一把手”的群眾觀、權(quán)力觀教育作為非常必要、非常重要的工作。要通過集中進(jìn)行和經(jīng)常性的群眾路線教育、廉政教育、理論和宣傳教育，改進(jìn)中心組學(xué)習(xí)、班子民主生活會、述職述廉，提高干部培訓(xùn)及培訓(xùn)中進(jìn)行的黨性教育質(zhì)量和水平，加強(qiáng)包括學(xué)習(xí)文化和廉政文化在內(nèi)的組織文化建設(shè)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子思想作風(fēng)建設(shè)，加強(qiáng)經(jīng)常性的思想政治工作等途徑，切實(shí)加強(qiáng)對各級干部特別是“一把手”的教育，提高為民用權(quán)的自覺性，增強(qiáng)拒腐防變的能力，從而為制約和監(jiān)督“一把手”權(quán)力運(yùn)行筑就牢固的思想道德堤防。

第二，關(guān)住濫用權(quán)力的方便之門。“一把手”濫用權(quán)力與領(lǐng)導(dǎo)制度不健全、權(quán)力運(yùn)行不透明有著直接的關(guān)系。堅(jiān)持用嚴(yán)格而必須執(zhí)行的制度管權(quán)管事管人，保障群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開化、規(guī)范化，是關(guān)住濫用權(quán)力的方便之門、保證權(quán)力正確運(yùn)行的重要條件。一是以公開制約權(quán)力。實(shí)行黨務(wù)和政務(wù)公開制度。凡常規(guī)性、一般性的事項(xiàng)一律集中公開，讓群眾即時(shí)、充分地知曉領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)做、將做的事項(xiàng)及其運(yùn)行過程、結(jié)果。公開審批的事項(xiàng)，包括審批事項(xiàng)內(nèi)容、計(jì)劃、審批程序、申報(bào)情況、審批條件、審批人員、審批結(jié)果等，使之完全置于群眾監(jiān)督的視野下。二是以民主制約權(quán)力。對需經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定的非常規(guī)性、重要的事項(xiàng)，要及時(shí)公開，廣泛聽取群眾對決策的意見，聽取專家意見，再由領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定。對可由“一把手”簽批的非常規(guī)性事項(xiàng)，也要廣泛聽取意見，包括聽取班子成員意見后，再由“一把手”決斷。三是以程序制約權(quán)力。制定、公布和施行領(lǐng)導(dǎo)班子議事規(guī)則，規(guī)定集體討論決策重大事項(xiàng)時(shí)，“一把手”不得先于班子其他成員發(fā)表意見，研究決定干部選拔任用事項(xiàng)時(shí)，必須進(jìn)行無記名票決等，防止集體決策變成“一把手”的個(gè)人決策。規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)班子正職不專門分管具體事務(wù)，實(shí)行業(yè)務(wù)部門擬辦，分管領(lǐng)導(dǎo)把關(guān)，一般事項(xiàng)由“一把手”最終審定或由分管領(lǐng)導(dǎo)審批、“一把手”閱示，重大事項(xiàng)提請領(lǐng)導(dǎo)班子集體決定的程序，防止由“一把手”個(gè)人說了算。

第三，堵死濫用權(quán)力的僥幸之門。在已建立了不少制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行法律法規(guī)的條件下，仍然不斷出現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是“一把手”濫用權(quán)力、腐化墮落的問題，這與濫用權(quán)力者可以逃避監(jiān)督、逃避懲處的僥幸心理有很大關(guān)系。解決這個(gè)問題，一個(gè)重要途徑，就是要消除監(jiān)督的權(quán)力相對于監(jiān)督對象的權(quán)力的落差、變監(jiān)督的間接性為直接性、遲滯性為即時(shí)性，使制約和監(jiān)督更加有效。一是以權(quán)力制約權(quán)力。提高地方紀(jì)律檢察機(jī)構(gòu)的級別，使其成為與地方黨政班子級別平行的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，并強(qiáng)化其對同級黨政領(lǐng)導(dǎo)班子及其“一把手”的監(jiān)督職權(quán)。改黨政部門內(nèi)部的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)為上級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的派駐機(jī)構(gòu)，并使其負(fù)責(zé)人具有與所派駐單位“一把手”相當(dāng)?shù)男姓毤墸_保其能夠獨(dú)立有效地行使監(jiān)督職權(quán)。二是以法律制約權(quán)力。樹立依法治國理念，堅(jiān)持依法執(zhí)政。完善法律體系，逐步擴(kuò)大法律管理國家和社會事務(wù)的范圍，壓縮通過領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人管理的空間。通過依法執(zhí)政的教育和強(qiáng)制性依法行政等途徑，著力建設(shè)一支懂法、守法并且對法律形成信仰的干部隊(duì)伍，使其成為對“一把手”權(quán)力制約和監(jiān)督的重要力量。堅(jiān)持司法部門依法獨(dú)立行使職權(quán)，確保司法部門能夠嚴(yán)格依照法律行事，維護(hù)法律的權(quán)威性和威懾性。三是以社會制約權(quán)力。社會力量，尤其是社會輿論對權(quán)力運(yùn)行，特別是權(quán)力運(yùn)行的社會影響、領(lǐng)導(dǎo)干部八小時(shí)外的廉潔自律，具有極大的威懾作用。要通過積極引導(dǎo)，規(guī)范管理，更加有序、有效地發(fā)揮社會力量對權(quán)力的制約和監(jiān)督。向全社會公布監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行的舉報(bào)郵箱和舉報(bào)電話等，使監(jiān)督信息及時(shí)向監(jiān)督機(jī)關(guān)傳遞并且暢通無阻。適當(dāng)運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督、媒體曝光，對濫用權(quán)力者進(jìn)行警戒和威懾，免去濫用權(quán)力謀取私利卻能平安無事的僥幸心理，有效防止“一把手”濫用權(quán)力。