試論行政強制執(zhí)行制度及完善構(gòu)想

【摘要】本文從我國現(xiàn)有行政強制執(zhí)行制度的實際情況出發(fā)，分析了現(xiàn)有制度存在的缺乏統(tǒng)一立法，且現(xiàn)有立法存在疏漏，不便操作與行政行為效力原理及其規(guī)則嚴重脫節(jié)等來自立法的先天缺陷和程序不健全，致使司法與行政的角色嚴重錯位和責(zé)任和救濟機制不健全等來源于體制的后天缺陷。并對近年來學(xué)界對行政強制執(zhí)行制度的幾種主流的改革思路進行了簡單的分析并提出了相應(yīng)的觀點與建議。

【關(guān)鍵詞】行政強制；強制執(zhí)行；行政強制立法

一、我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行制度的先天缺陷

（一）缺乏統(tǒng)一立法，現(xiàn)有立法混亂，不易執(zhí)行。我國目前為止對行政強制執(zhí)行制度并未形成統(tǒng)一立法，行政強制法（草案）還在進行審議和修改，現(xiàn)有的有關(guān)強制執(zhí)行的立法極為分散。對是否應(yīng)當(dāng)保留行政機關(guān)的申請權(quán)的問題？但是如果允許行政機關(guān)再次選擇，人民法院能否接受申請？法院對于行政機關(guān)的申請又如何執(zhí)行？是否所有行政行為都需要強制執(zhí)行？這些問題均沒有統(tǒng)一的立法給予明確，而要解決這一系列的問題，僅僅依賴該原則難以付諸實施，必須進行統(tǒng)一立法。

（二）行政強制執(zhí)行制度缺少統(tǒng)一的指導(dǎo)原則，執(zhí)行手段不完整，程序不健全。實踐中，由于我國立法并無相關(guān)行政強制執(zhí)行規(guī)定的統(tǒng)一指導(dǎo)原則，濫用用行政強制措施的現(xiàn)象十分普遍，比如暴力執(zhí)法，非訴行政執(zhí)行的問題，這些問題均需通過立法統(tǒng)一規(guī)定行政強制執(zhí)行原則予以解決。目前體制中很多執(zhí)行手段不完整，缺乏應(yīng)有的執(zhí)行力度與教育警示作用，現(xiàn)有法律中對很多強制執(zhí)行的手段也不統(tǒng)一，法院按照民事訴訟法相關(guān)規(guī)定對行政強制的執(zhí)行也面臨很多難題。正是因為法律對行政強制執(zhí)行制度的程序規(guī)定的缺失也導(dǎo)致了實踐中的處理方式混亂，法院受理后也難以判斷行政強制執(zhí)行的合法性。

二、我國現(xiàn)行行政強制執(zhí)行制度的后天缺陷

（一）司法與行政的角色嚴重錯位，導(dǎo)致行政機關(guān)與法院的權(quán)能劃分不清，相互推諉，權(quán)責(zé)不明與司法成本浪費的現(xiàn)象嚴重。人民法院應(yīng)當(dāng)始終扮演一個平等消極、中立且無偏私的裁判者的角色。然而現(xiàn)行司法體制卻將絕大部分行政強制執(zhí)行權(quán)分配給司法機關(guān)，這無疑是脫離了司法權(quán)作為中立天平的本質(zhì)。法院接受行政機關(guān)的申請去強制執(zhí)行行政決定，無疑導(dǎo)致了司法與行政角色的嚴重錯位。而且由于法院對行政機關(guān)申請強制執(zhí)行的案件通常采取形式審查而不實質(zhì)審查，使得許多案件的審查只是表面文章，走個過程而已。法院成了行政機關(guān)的執(zhí)行工具。更有甚者，行政機關(guān)與法院\"聯(lián)手\"設(shè)立專門的執(zhí)行機構(gòu)，共同強制執(zhí)行，以至于劃分不清哪些是行政職能，哪些是司法職能，如此則很難保障行政行為的公正與效率。同樣，行政機關(guān)自行強制執(zhí)行其所作出的決定有違行政權(quán)與執(zhí)行權(quán)相分離原則，執(zhí)行中也很難做到客觀公正。

（二）行政強制執(zhí)行手段不完整，程序不健全，行政效力弱，救濟機制不健全。在現(xiàn)行體制下，行政機關(guān)強制執(zhí)行手段缺乏應(yīng)有的力度和威懾力，由于只有少數(shù)行政機關(guān)擁有強制執(zhí)行權(quán)，而且行政機關(guān)對其自身強制執(zhí)行的權(quán)力與監(jiān)管的力度缺又非常有限，遇到義務(wù)人拒不履行行政法義務(wù)時，除申請人民法院執(zhí)行外，便束手無策。而在救濟程序方面，從表面上看，貌似對行政相對人一方比較有利，但事實上卻是以付出了極高的社會成本為代價的。在現(xiàn)行體制中，把這種問題都采用一刀切，大同小異的歸類化去處理。這會逼迫立法機關(guān)去尋求一種建立于此上相對合理的標準去把法院與行政機關(guān)的強制權(quán)相區(qū)別開。哪這種標準是什么，怎么樣才能做到相對合理，這方面問題恰恰又會是健全救濟機制的障礙。在程序立法方面，立法機關(guān)也不得不設(shè)立兩套不同的執(zhí)行程序分別適用于法院與行政機關(guān)并對由此產(chǎn)生的兩種不同的賠償請求也需要分別作出規(guī)定。這其實是違背立法學(xué)原理的。而當(dāng)行政相對人提起訴訟之后，無論法院如何處理，都將會是司法成本的無謂浪費。因為如果法院對行政機關(guān)的申請準予執(zhí)行，則法院還要繼續(xù)對其已經(jīng)認為合法的具體行政行為繼續(xù)實施審查。那如果法院最終撤銷了被訴具體行政行為，則又將面對發(fā)生執(zhí)行回轉(zhuǎn)的問題。無論如何，這類訴訟的必要性都是值得商榷的。

（三）執(zhí)行過程中執(zhí)法主體的定位及其相應(yīng)主體權(quán)責(zé)不明，技能業(yè)務(wù)不足的問題。首先有點可以明確，我國奉行的是以申請法院執(zhí)行為主，以行政機關(guān)自主執(zhí)行為輔的執(zhí)行模式。但是法律并未有具體的權(quán)責(zé)指定與劃分的標準的相關(guān)規(guī)定。哪些情況下可以授權(quán)行政機關(guān)執(zhí)行？這些標準都是模糊的。所以在具體實踐中，法院與行政機關(guān)就相關(guān)問題出現(xiàn)相互推諉的情況時有發(fā)生。再者就是執(zhí)法人員存在粗暴執(zhí)法，釣魚執(zhí)法等一系列問題，執(zhí)法素質(zhì)與法制觀念普遍不高，這與當(dāng)前行政機關(guān)的執(zhí)行機構(gòu)的設(shè)置不健全，相應(yīng)監(jiān)督機制，培訓(xùn)機制不到位是有著很大關(guān)系的。

三、完善我國行政強制執(zhí)行制度的構(gòu)想

（一）以現(xiàn)行機制為基礎(chǔ)，細化分責(zé)，將審查和執(zhí)行相分離

這一類觀點就是在現(xiàn)有執(zhí)行制度為基礎(chǔ)，將審查與執(zhí)行細化分離，明確權(quán)責(zé)，即將審查職能只賦予法院，執(zhí)行職能則只賦予行政機關(guān)。其優(yōu)點是：以現(xiàn)行執(zhí)行制度為基礎(chǔ)，有利于制度價值內(nèi)涵的延續(xù)，將執(zhí)行職能從法院分離出來，不但能有效的提高法院的效率，也能起到監(jiān)督行政機關(guān)執(zhí)行的作用，也從制度上解決了法院自身又是參與者又應(yīng)是中立者的窘境。為此，法院對其審定執(zhí)行的范圍和內(nèi)容與形式也將進一步明確。但是在具體實踐中，如何將法院的行政執(zhí)行審查與司法審查區(qū)分，在程序上與內(nèi)容形式上如何做到合理區(qū)別對待。這將又是個大難問題。再者如果法院裁定不予執(zhí)行，在當(dāng)前執(zhí)行制度背景下，行政機關(guān)又將陷入尷尬的境地。似乎又回到了審查與執(zhí)行未分離的起點。

（二）堅持法院行使執(zhí)行權(quán)為中心，適當(dāng)擴大行政機關(guān)執(zhí)行范圍。行政機關(guān)為了公共利益所做出強制執(zhí)行決定，如果公民可以隨意拒絕，很多公共事務(wù)將無法實行，這將使行政機關(guān)失去其作為國家職能機關(guān)存在的理由。所以行政機關(guān)必須有一部分強制執(zhí)行權(quán)。但為了保護相對人的權(quán)益，防止行政機關(guān)執(zhí)行權(quán)的濫用，仍必須堅持以法院行使執(zhí)行權(quán)為中心。但可以適當(dāng)擴大行政機關(guān)的執(zhí)行范圍，這樣可以改變行政效率低下的現(xiàn)境。而對法院與行政機關(guān)執(zhí)行的權(quán)限，持該觀點的學(xué)者們也提出了不少相適應(yīng)的區(qū)分標準。但是這些標準在實際上執(zhí)行起來是十分困難的，這也正是該類觀點目前不能解決的難題。也致使該類思路缺乏可行性。

（三）對現(xiàn)行體制徹底改革，將行政強制執(zhí)行權(quán)統(tǒng)一由行政機關(guān)行使，建立完善的司法救濟保障制度。該項改革思路是指對現(xiàn)行體制徹底改革，將行政強制執(zhí)行權(quán)回歸到行政機關(guān)，這從強制執(zhí)行本身的價值與定位及其對社會的功能上看，能夠有效的提高行政效率，也維護了行政機關(guān)的權(quán)威。將執(zhí)行權(quán)從法院分離，也可以有效的避免司法與執(zhí)法的定位混同。提高司法的公信力，維護法院中立，權(quán)威的地位。但為了防止行政機關(guān)的行政專斷或者權(quán)力濫用，建立完善的司法救濟保障制度能有效的監(jiān)督保障制約行政機關(guān)的權(quán)力運營。

就當(dāng)前的司法現(xiàn)狀和改革條件而言，第三種思路明顯更具實際性和操作性。其中是否建立完善的司法救濟保障制度是其能否成功的決定因素。第一，建立明確行政行為效力制度及其行政執(zhí)行原則，在行政行為符合其相對應(yīng)無效條件時，行政相對人應(yīng)當(dāng)擁有合法的抗辯權(quán)。在執(zhí)行程序中，要明確規(guī)定事前告誡程序與比例原則，在對相對人采取強制執(zhí)行措施時，應(yīng)當(dāng)提前告知，并保證當(dāng)事人自我履行義務(wù)的期限，在保障行政強制的合理性與合法性的同時，盡量減少對相對人人事權(quán)益的侵害。堅持教育和強制相結(jié)合的原則。第二，行政救濟與司法救濟相結(jié)合，建立事前與事中救濟制度，完善事后救濟制度，并從司法層面保證救濟制度的有效性與可執(zhí)行性。

參考文獻：

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