芻議行政首長出庭應訴制度

【摘要】作為行政機關法定代表人在行政訴訟案件中親自出庭應訴，是其應盡的義務和責任。但在實際行政訴訟中，法庭上只能見到“民”（原告）卻難覓“官”（被告）的身影。本文結合行政首長出庭應訴的現狀、利弊、可行性分析，對行政首長出庭應訴制度進行了有益探索。

【關鍵詞】行政首長 出庭應訴 依法行政

行政訴訟是公民、法人或其他組織認為行政機關及其工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，向法院提起訴訟，由法院依法進行審理并作出裁判的一項司法制度，俗稱“民告官”。行政首長出庭應訴制度，是指人民法院在審理行政案件和執行行政機關的具體行政行為時，該行政機關的法定代表人或其他副職領導人按人民法院的要求出庭應訴、參與執行的一項制度。

一、行政首長出庭應訴現狀分析

1987年起人民法院開始受理行政案件，1990年10月1日《中華人民共和國行政訴訟法》正式頒布實施，從那時起，“民告官”訴訟使行政執法走上法治化的軌道。至今已近二十年的時間里，行政機關依法行政和接受司法監督的意識逐步提高，行政法制建設在不斷健全，行政機關負責人對行政訴訟的認識有了新的進步，從不理解、不支持法院行政審判漸漸轉變為能理解、配合并支持法院的行政審判工作，行政審判司法環境有了根本性的改變。但是，行政訴訟難依然是行政訴訟中最大的問題，其中，作為被告的行政機關的行政首長不愿出庭應訴的消極應訴現象較為普遍，行政機關一般都會授權本機關的具體執法人員、法制人員或專業律師出庭。曾有媒體報道，在我國以往的行政訴訟案件中，行政主要領導作為法定代表人出庭應訴的僅為千分之一，行政首長出庭應訴的案件可謂屈指可數。

二、行政首長不愿出庭的原因分析

1、傳統思想障礙。“刑不上大夫”、“官貴民賤”等封建殘余思想觀念長期積淀于官場，揮之不去。因而幾千年來使百姓養成了“民不與官斗”的奴性心理，百姓一直處于劣勢，自古便有“屈死不告官”的草根階層與“刑不上大夫”、“官尊民卑”傳統勢力的博弈與較量。民告官，這個話題，在我國長期以來是個忌諱。

2、“官本位”思想嚴重。一是部分行政領導思想上還沒有真正樹立法律面前人人平等的意識，還沒有把自己從“官”的位置上放下來，甚至還殘留著“官貴民賤”的思想；二是有的領導人對法院與行政機關的關系認識錯誤，認為法院會“官官相護”，無需出庭應訴；三是有的行政領導認為自己比辦案人員地位高、權力大、閱歷多，因而不屑與辦案人員對話，不愿意服從辦案人員對訴訟行為的安排。

3、立法缺失。行政訴訟法規定：“當事人、訴訟代理人，可以委托一至二人代為訴訟”。法律確立了訴訟代理人制度，賦予了行政首長出庭應訴選擇權。雖然行政首長出庭應訴制度的初衷是為了消除官權意識、規范行政行為，但訴訟權利的唯一法律淵源是行政訴訟法，強制行政首長出庭應訴缺乏法律根據。

4、個人素養不高。行政訴訟對訴訟參與人的法律知識和相關訴訟程序要求比較高，不具有一定的專業知識難以勝任此項工作。行政首長怕當被告、怕出庭、怕應訴的怪現象，除了“官不應訴”這個官場潛規則外，最主要的還有兩點：一是某些行政機關執法水平還比較低，在履行職責過程中，屢有失誤，這從行政機關的敗訴率上可以看出一斑；二是有些領導干部法治觀念淡薄，缺少法律知識，到了法庭上容易出丑。

三、行政首長出庭應訴的積極效應

1、有利于強化行政機關依法行政。我國現行的行政首長負責制，決定了行政首長對本部門的依法行政工作負總責。行政首長出庭應訴，不僅表明了其較強的法制觀念，同時也表明了其對工作負責的態度。行政首長親自參與解決“官民之訟”，可得到具體詳實的第一手資料，也便于及時發現本單位工作人員在行政管理工作中存在的問題和不足，有效地防止工作中可能出現的以偏蓋全、道聽途說，甚至徇私枉法的現象。實踐證明，通過出庭應訴，對行政首長觸動大，依法行政意識得到深化，依法行政的責任感得到強化，從而能有效地改善行政執法行為，理順政府與群眾關系。

2、有利于解決行政糾紛和社會矛盾。行政首長出庭體現了對案件的重視、對原告的尊重，拉近了行政機關與具體行政行為相對人的距離，創造了平等對話的平臺，行政首長也便于在訴訟中及時作協調工作，有利于解決糾紛、協調官民矛盾，維護社會的穩定和諧。

3、有利于優化行政審判環境。行政首長出庭應訴，表明了行政權對司法權的尊重，體現了法院行政審判工作應有的地位和權威，為行政審判制度的進一步發展和國家司法權威的進一步提升創造了條件。同時也展現了行政審判形象，拓展了行政審判空間，營造了和諧的行政審判環境。

4、有利于非訴行政案件執行工作的開展。行政首長可以直接地、充分地聽取并了解被執行人的陳述意見，了解被執行人可供執行的財產，加強與管理相對人的溝通和理解，最大限度地提高行政機關依法行政的意識，同時也促進被執行人自覺履行義務。

四、行政首長出庭應訴制度的有益探索

（一）加強立法，解決行政首長出庭應訴的合法性問題

有人對行政首長出庭應訴提出“合法性審視”，指出“現行行政訴訟法并沒有強制性的要求作為行政訴訟被告方法定代表人的行政首長必須出庭。最高院的司法解釋中也沒有相關的強制性規定。”這種觀點有兩個不當之處：一是既然最高人民法院已經肯定并支持行政領導出庭應訴制度，那么其合法性等應該說就有了基礎；二是固然可以在行政訴訟法對行政首長出庭應訴作出規定，但不是只能在行政訴訟法中規定，也可以在行政法中規定，而且事實上從行政法所賦予行政首長的職權職責來看，毫無疑問地應然延伸至代表行政機關出庭。但是，要讓行政首長重視出庭應訴，個人認為還應在行政訴訟法中明確規定，增設行政機關首長出庭應訴的條款更為妥當，可以表述為“在行政訴訟中，被告行政機關的法定代表人應出庭應訴，特殊情況下不能出庭的，可以委托本單位分管副職代為訴訟。”

（二）監督考核，建立行政首長出庭應訴的保障性措施

任何好的制度的實施都有賴于監督。充分發揮黨務監督、新聞媒體監督、人民群眾監督的作用，形成監督合力，防止權力濫用和怠慢。政府法制工作機構是政府法律事務的辦事機構，具體負責行政機關法定代表人出庭應訴的監督工，并對其出庭應訴情況進行考核。考核內容包括對簽收法律文書、組織答辯、出庭應訴等硬性指標。除了目標考核外，還應當把重點放在責任的追究上，如對存在該出庭而未出庭、未依法組織應訴或舉證，導致案件敗訴并造成重大損失等情形，應由政府監察部門按照有關規定進行問責。

（三）加強溝通，促進司法權與行政權的良性互動

通過召開行政機關座談會，建立法院與行政機關的定期或不定期聯席會議制度。協商交流行政審判和行政執法的情況和信息，指導行政執法，用法律規范行政行為，增加相互之間的了解和共識，加強工作的配合度，以促進行政爭議的協調解決和行政執法的不斷完善。加強司法建議工作，充分發揮職能作用。堅持司法效果和社會效果的有機統一，積極就審執工作中發現的問題及時向有關部門、單位、組織提出司法建議，延伸審判職能，促進全社會法律意識的提高。

參考文獻：

1汪成紅.行政首長出庭應訴制的合法性審視[j].江南大學學報（人文社會科學版），2007，（6）：49.

2喬寧寧.行政首長出庭應訴制度的“危機”分析.中國網，2008—03—26.