我國(guó)土地集約利用存在的問題及對(duì)策研究

[摘要]本文對(duì)土地集約利用內(nèi)涵進(jìn)行界定，土地集約利用進(jìn)行分類，當(dāng)前土地集約利用存在的問題和建議等幾個(gè)重要理論問題的國(guó)內(nèi)最新研究成果進(jìn)行了綜述，為研究學(xué)者、管理人員提供參考，同時(shí)在實(shí)踐中對(duì)指導(dǎo)土地資源合理利用有借鑒意義。

我國(guó)正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化高速發(fā)展時(shí)期，發(fā)展建設(shè)必然導(dǎo)致用地?cái)?shù)量增長(zhǎng)，其中包括占用一部分耕地。這屬于經(jīng)濟(jì)發(fā)展正常情況，但問題是一些地方用地觀念落后，一味擴(kuò)大用地面積，占用資源稟賦較好的土地，粗放利用，對(duì)土地資源造成極大浪費(fèi)。而本身我國(guó)土地資源非常短缺，進(jìn)一步加劇了發(fā)展建設(shè)和土地面積有限之間的矛盾。因此對(duì)土地集約利用的研究成為土地利用領(lǐng)域里面的熱點(diǎn)問題。

一、土地集約的內(nèi)涵

筆者認(rèn)為土地集約利用內(nèi)涵包含以下幾方面：（1）土地集約利用是指在土地合理利用的前提下，通過增加尚未充分利用的存量土地的投入、轉(zhuǎn)變利用方式和空間布局，通過改善經(jīng)營(yíng)管理，充分發(fā)揮土地使用潛力，兼顧當(dāng)前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)，不斷提高土地的使用效率和利用效益，使土地的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益協(xié)調(diào)統(tǒng)一促進(jìn)城鄉(xiāng)土地利用結(jié)構(gòu)優(yōu)化和功能提升的動(dòng)態(tài)過程與狀態(tài)。（2）土地集約利用就是增加土地投入來(lái)獲得更多產(chǎn)出的一種土地開發(fā)經(jīng)營(yíng)模式。（3）城市土地集約利用的前提是符合土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃及其他相關(guān)法律法規(guī)，加大對(duì)土地的投入，提高土地利用效率的開發(fā)模式，要充分挖掘土地利用潛力，節(jié)約土地資源。（4）集約利用的內(nèi)涵之一包括節(jié)約利用。（5）對(duì)于農(nóng)村土地集約重點(diǎn)是要對(duì)耕地的利用，保護(hù)好基本農(nóng)田，加大土地整治力度，使土地利用過程中社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)綜合效益達(dá)到最優(yōu)。

二、我國(guó)土地集約分類

按照土地集約利用方式來(lái)對(duì)土地集約進(jìn)行分類，分為平面型集約利用、空間型集約利用、時(shí)間優(yōu)化型集約利用，多附加型集約利用和綜合型集約利用。平面集約利用是指在同一利用空間下，加大對(duì)土地的物化勞動(dòng)和活勞動(dòng)投入，提高土地生產(chǎn)率。空間型集約利用是在同一面積土地不僅利用地面還利用幾個(gè)處于不同生產(chǎn)空間的生產(chǎn)項(xiàng)目。僅是在農(nóng)業(yè)上利用層次性差異，來(lái)提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，也在其他行業(yè)中立體的利用土地資源。時(shí)間優(yōu)化型集約利用在同意土地上安排不同時(shí)間的生產(chǎn)項(xiàng)目，充分利用生產(chǎn)項(xiàng)目的銜接時(shí)間。多附加型集約利用是指不僅對(duì)土地產(chǎn)品追加更多的勞動(dòng)投入，實(shí)現(xiàn)土地增值，而且通過對(duì)土地上的政策附加，基礎(chǔ)條件改善等各種附加條件，提升土地的區(qū)位條件，經(jīng)濟(jì)條件等以達(dá)到集約利用的目的。綜合型土地集約是指綜合運(yùn)用以上措施，即追加每一利用層次的生產(chǎn)項(xiàng)目勞動(dòng)投入和產(chǎn)品產(chǎn)出，同時(shí)又增加利用層次的優(yōu)化前后生產(chǎn)項(xiàng)目的銜接時(shí)間，使其更為緊湊，另外還對(duì)各種農(nóng)產(chǎn)品沿食物鏈及物質(zhì)、能量、價(jià)值循環(huán)方向增加飼養(yǎng)、加工等環(huán)節(jié)、增加產(chǎn)值。

三、當(dāng)前我國(guó)土地集約利用存在的主要問題

1、開發(fā)區(qū)違規(guī)建設(shè)造成城區(qū)土地閑置浪費(fèi)嚴(yán)重

近年開發(fā)區(qū)建設(shè)呈上升趨勢(shì)，且各開發(fā)區(qū)普遍存在開而不發(fā)，先圈地后立項(xiàng)等土地閑置現(xiàn)象。這種土地粗放利用的嚴(yán)重情況，一方面導(dǎo)致土地過量供應(yīng)卻開發(fā)能力不足，造成大量土地閑置荒廢。另一方面導(dǎo)致政府手中存量土地匱乏，新來(lái)投資者所需用地以及城市基礎(chǔ)設(shè)施，公用設(shè)施，綠化用地難以得到保證，降低政府運(yùn)用土地供求杠桿調(diào)控經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。

2、土地集約利用結(jié)構(gòu)和布局不盡合理

目前我國(guó)土地利用一味的追求經(jīng)濟(jì)效益，在農(nóng)業(yè)中土地投入比例逐漸縮小，土地供地中生態(tài)用地所占比例很小。居住中普通商品房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和其他保障性住房用地比例偏小，造成一種失衡狀態(tài)。

3、城市外延式擴(kuò)張?jiān)斐沙侵写宓痊F(xiàn)象出現(xiàn)

長(zhǎng)期以來(lái)，多數(shù)城市管理者把片面地理解為城市占地面積的擴(kuò)大和城市人口的增加為城市化，卻忽略了其內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，即“城市經(jīng)濟(jì)，社會(huì)，環(huán)境功能的完善”以此思想為指導(dǎo)，許多地方政府“攤大餅”式地進(jìn)行城市化。在城市化外延式發(fā)展的同時(shí)，出現(xiàn)了“城中村”和“城市化空置現(xiàn)象”。

4、土地利用總體規(guī)劃存在缺陷

土地利用總體規(guī)劃存在的缺陷表現(xiàn)在以下三方面：

（1）體制上的缺陷。雖然我國(guó)已經(jīng)逐漸從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，但由于制約因素復(fù)雜，使目前的規(guī)劃體制仍有著明顯的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)痕跡，與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不能夠相適應(yīng)。

（2）調(diào)控手段和編制的缺陷。在城市發(fā)展中單純追求規(guī)模擴(kuò)大，在規(guī)劃中盲目擴(kuò)大建設(shè)用地范圍，不重視資的約束，使得規(guī)劃缺乏可持續(xù)性，不能夠?qū)ν恋乩眠M(jìn)行合理調(diào)控。

（3）規(guī)劃的監(jiān)管不力。土地利用總體規(guī)劃編制以后，對(duì)規(guī)劃重要性認(rèn)識(shí)不足，法制觀念淡薄。只重視規(guī)劃而忽視實(shí)施。規(guī)劃部門和其他相關(guān)部門缺乏溝通協(xié)作，存在土地利用總體規(guī)劃與其他規(guī)劃產(chǎn)生矛盾。

四、我國(guó)實(shí)施土地集約利用的措施建議

1、推進(jìn)開發(fā)區(qū)土地的合理利用

借鑒國(guó)外開發(fā)區(qū)土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)，推廣總結(jié)國(guó)內(nèi)開發(fā)區(qū)已有的土地集約利用的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于未來(lái)推動(dòng)開發(fā)區(qū)土地進(jìn)一步的集約化利用具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。通過強(qiáng)化政府開發(fā)區(qū)土地的管制，指標(biāo)控制引導(dǎo)開發(fā)區(qū)土地高效利用，稅費(fèi)政策調(diào)整加快發(fā)發(fā)去經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)變?nèi)N手段來(lái)推進(jìn)開發(fā)區(qū)土地的合理利用。

2、優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)布局提高土地利用效率

優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)目的在于通過合理安排不同土地用途，實(shí)現(xiàn)資源共享，使各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)聯(lián)系在一起，實(shí)現(xiàn)用地功能組合，提高綜合效率。大幅縮減工業(yè)用地比例。通過城市用地置換，提高城市中土地的利用效益。提高生態(tài)用地規(guī)模，保證保障性住房的用地需求。

3、控制城市外延發(fā)展，劃定城市發(fā)展邊界

對(duì)新增建設(shè)用地進(jìn)行嚴(yán)格的審批，控制城市外延發(fā)展，充分挖掘存量建設(shè)用地的潛力。嚴(yán)格按照新增建設(shè)用地計(jì)劃來(lái)執(zhí)行，對(duì)不符合工地條件的用地堅(jiān)決不予審批。推進(jìn)土地整治盤活存量，通過對(duì)閑置和低效利用土地的整治，提高土地利用效率、改善生態(tài)環(huán)境、提升生活質(zhì)量。

4、完善土地利用規(guī)劃管理

從改進(jìn)規(guī)劃編制的內(nèi)容和方法，嚴(yán)格監(jiān)督規(guī)劃實(shí)施兩個(gè)方面來(lái)完善土地利用規(guī)劃管理。改善土地空間結(jié)構(gòu)以及在土地使用中反映的社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。通過土地利用總體規(guī)劃的完善，對(duì)現(xiàn)有的土地進(jìn)行再開發(fā)和挖潛。

5、加強(qiáng)農(nóng)村土地集約利用

全面開展農(nóng)村土地清理，建立耕地地力保養(yǎng)和環(huán)境保護(hù)制度；推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)制度改革；加強(qiáng)農(nóng)村土地整治力度；以科學(xué)技術(shù)為依靠，提高土地產(chǎn)出，為農(nóng)村增收；嚴(yán)格耕地保護(hù)，禁止違法違規(guī)出讓耕地，改變耕地用途；優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，使農(nóng)業(yè)土地利用綜合效益達(dá)到最大化；積極推進(jìn)農(nóng)村土地稅改革。

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