論城市舊村改造存在的問題和解決方案

摘要：隨著我國城市化建設步伐的加快，城市=舊村改造所帶來的問題日益凸現，因舊村改造涉及城市多方面的問題，給城市房地產市場及城市發展規劃帶來不可估量的影響，已成為十分棘手的社會問題。本文從城市舊村改造的基本概念入手，介紹了城市舊村改造存在的實際問題 ，提出了解決城市舊村改造問題所應考慮的基本原則和解決途徑 。

關鍵詞：舊村改造 城市舊村改造 野樓盤

近年來，我國各地掀起了一股房地產開發的熱潮，這股熱潮中，帶來的城市改造舊村項目越來越多。舊村改造分為城市舊村改造和農村舊村改造。農村舊村改造比較好理解，相對于農村舊村改造來說，城市舊村改造有其自身的條件和特點。

一、城市舊村改造的基本概念

農村舊村改造，是指改造區域占地原本就屬于農村集體土地，按自然條件和經濟條件在有關政府部門的指導下，對村民集體居住房屋、配套設施等按預定規劃進行改造新建以提升居住條件和生活條件的一種方式。農村舊村改造涉及的方面要比城市舊城改造小的多。而城市舊村改造與城市舊城改造、農村舊村改造均存在重大差異，相比之下要復雜的多。

城市舊村改造要具備如下兩個條件：一是涉及改造區域已經屬于城區或者將來在短時期內必然成為城區，屬于城市的規劃區域；二是涉及改造的區域雖然屬于城市規劃區，但是土地性質尚未發生變化，國家尚未征用變更為國有土地，仍然歸屬于該區域村民集體所有，國家沒有基于所有權支配該區域土地的權利。

基于城市舊村改造的上述兩個條件，筆者認為，現階段城市舊村改造合法概念可以論述為城市舊村改造區域土地所有者根據城市規劃依法定程序實現所轄區域改造的行為。

二、城市舊村改造存在的實際問題

最近幾年，我國城市舊村改造掀起了一股新的熱潮，城市舊村改造轟轟烈烈的同時，出現了很多違規行為。違規城市舊村改造即指違反政府城市規劃方案和設計所進行的非法城市舊村改造，違規城市舊村改造所建設樓盤被俗稱為野樓盤。違規城市舊村改造存在的實際問題主要表現在以下幾個方面：

（一）背離城市整體規劃，亂開發建設

基于城市舊村改造區域土地所有權與城市土地建設規劃的矛盾，城市舊村改造與城市建設規劃在一定程度上存在嚴重不一致的情況，在城市建設規劃滯后的城市，這種情況尤其嚴重，城市舊村改造區域背離城市整體規劃，亂開發建設，嚴重影響了城市的整體建設思路和城市形象，必然會帶來一系列的后患，造成的經濟損失是不可避免的。

（二）無規則建設影響大型項目規劃

城市舊村改造區域無規則的開發建設，使得政府對該城市舊村區域土地利用失控，政府擬建的重大項目可能受到嚴重影響，由于規劃區內土地規劃被打亂，可能影響政府涉及大型項目的招商，嚴重影響到城市的整體布局和可持續性發展，如果對非法的城市舊村改造區域進行拆除則必然帶來極大的財產損失。

（三）拆除違規改造樓盤引發各種社會問題

因前述原因將違規城市舊村改造樓盤拆除，在造成巨大社會財富浪費的同時必然引發各種社會問題，原城市舊村改造區域的原始住戶如何進行補償？違法購買該城市舊村改造區域房屋的人員是否進行補償及由誰給予補償？失去住房的大量人員將如何安置？這一系列問題，到時處理起來將會非常棘手。

三、解決城市舊村改造問題所應考慮的基本原則

解決城市舊村改造問題應考慮以下基本原則：

（一）預先處理原則

政府雖不能在短時間內拿出巨款或找到資金統一征用城市舊村改造區域，統一實現城市舊村區域的改造，但可以做到預先規劃，可以將預先規劃好的文件發放給各城市舊村改造區域土地所有者，可以預先指導其如何進行舊村改造，以控制全局，從而能夠有效避免拆除而造成的建設資源浪費。

（二）避免損失原則

盡最大可能的避免社會財富的不必要浪費，對于已建成或在建樓盤，如果確實不違反城市整體規劃布局，沒有必要拆除的，予以保留，確實不拆除不行的予以拆除，盡量避免處罰性的強制拆除行為的發生，避免社會財富的浪費。

（三）市場機制原則

一律的遏制未必是一種好的方法，從經濟角度來看，可以考慮用市場經濟杠桿來適時調節，對于城市舊村改造在符合城市規劃布局和法律規定的情況下，可以考慮適用市場經濟杠桿逐步引導，使其走向正規，對于發展房地產市場經濟亦是一次大的機遇與挑戰。

四、城市舊村改造問題的解決途徑

城市舊村改造應分為兩個階段，其一是滿足本集體成員的需要而進行的改造，對該方面的城市舊村改造，國家法律并沒有禁止性規定，為滿足本集體成員需要而在依據政府規劃實施的城市舊村改造是政府支持的項目，應當依法公開定性為合法，而不應該避而不談。其二是在滿足了本集體成員的需要之外進行的改造，目前此類改造在未經法定的征用程序前，一般均認定為違規非法改造，而問題通常就出在這里。

對于正常的房地產開發，是嚴格按照《土地管理法》、《房地產管理法》等法律規定，按照正規程序履行集體土地征用開發建設審批程序，交有開發資質的企業實施開發，對正常的房地產市場予以法律保障；對于城市舊村土地所有者及不具有資質的投資者所未按法律規定程序開發建設的外銷野樓盤暫時不予以法律確認，不辦理土地手續和房產登記手續，故此也不能辦理相關抵押貸款手續和法定的過戶交易手續。

基于前述分析，筆者認為，解決我國現存的城市舊村改造問題應當結合實際情況，在不違反經濟規律的前提下，用立法的方式，以法律途徑從根本上予以解決，在立法時應著重考慮以下幾點：

（一）變通征地付費程序，便于舊村改造的執行

根據我國《土地管理法》的規定，進行建設必須使用國有土地，涉及集體土地的應依法辦理征用手續，在涉及數量眾多的城市舊村實際改造過程中，城市舊村改造區域土地所有者及投資者無力先行做到支付土地補償費、安置費等款項，故政府也無力先行支付征用土地的費用，而在建成后的樓盤如符合國家規定的各項標準，后繼的資金可以補交；也可以先實行房地分離的方式，由將來的房產所有人另行向政府支付土地使用費；故基于該事實情況，相關法律規定程序可以在該特別法中作出適當的變通，以便于實際執行。

（二）預先規劃，避免經濟損失

在城市舊村改造過程中，避免經濟損失和財富浪費的前提是進行預先規劃，將規劃前置。所有的改造項目均在整體規劃的前提下進行，進行細致規劃，將規劃進行充分的公告并下發給各城市舊村改造區域土地所有者。

（三）先行登記備，避免非法亂建

所有的城市舊村改造項目必須先行登記備案，建立完善的登記制度，便于規劃部門了解情況和進行指導，控制城市舊村改造的范圍，從而也避免了非法亂建等違規情況的發生。

（四）對城市舊村改造外銷樓盤制定時限制度

為了降低城市舊村改造外銷樓盤對以正常程序開發的樓盤的巨大沖擊，對于城市舊村改造外銷樓盤制定時限制度，規定在法定的期限內政府不予以頒發權利證書、不允許進行交易、銀行不辦理抵押貸款手續；必須在規定期限內支付購買標的全部價款；在規定時限內交納政府調節稅、在允許交易時應先行交納稅費、未交納土地使用費的還應按規定份額補交土地使用費。

參考資料：

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[3]朱劍云.舊村改造，關鍵在規范行為[J].浙江國土資源.2006.11.