避免城鎮化淪為“造城運動”

城鎮化是中國在下一個10年里的最大機遇。中央經濟工作會議根據黨的十八大精神確立的城鎮化“新政”，不僅標志著我國改革的新起點、傳遞著平等的新理念，更預示著城鎮化將成為經濟增長的新引擎、帶來新紅利。

新型城鎮化的核心是人的城鎮化，對于當前來說就是農民工的市民化。目前，我國城鎮化率已達52.57%，但城鎮戶籍人口占總人口的比例仍只有35%—38%。大量的農民工實現了地域轉移和職業轉換，但沒有實現身份和地位的轉變，處于一種“半城鎮化”狀況。2億多生活在城鎮里的人沒有城鎮戶口、未享有城鎮居民待遇，很多農民工出現“就業在城市，戶籍在農村；工作在城市，家屬在農村；收入在城市，積累在農村；生活在城市，根基在農村”的“半城鎮化”現象。大規模農民工周期性的“鐘擺式”和“候鳥型”流動，令整個社會付出了巨大代價。

近期，我在珠三角地區進行考察時發現，這里的城鎮化水平較高，城鎮化率達到82.7%，相當于中等發達國家水平，但長期以來，大規模外來流動人口公共服務需求與流入地公共資源有限配置之間的矛盾較為突出。盡管珠三角地區在大力推進基本公共服務向常住人口全覆蓋，但是，覆蓋水平依然較低，仍未能滿足外來人口不斷增長的利益訴求。

普惠外來人口，是未來珠三角地區城鎮化改革、打造世界級城市群的關鍵所在。政府推進城鎮化建設最重要的舉措就是要推進基本公共服務完全覆蓋外來人口。除了要加強外來人口“學有所教、病有所醫、住有所居、老有所養”四項基本公共服務供給外，還要提供更多的就業服務，構建外來人口尤其是農民工的職業培訓體系，不僅讓農民工“洗腳上樓”，還要讓其“洗腦進城”，從根源上改變外來人口“半市民化”的局面。

對于政府來講，實現外來人口的市民化是一項高成本的改革，需要建立起中央和地方政府及政府、企業、個人共同參與的市民化成本分擔機制，多渠道分擔外來進城人口市民化的改革成本。有研究表明，農民工市民化的人均成本在10萬元左右。

首先，中央政府應加大財政轉移支付，并承擔外來人口市民化的特殊性支出，例如為保障外來人口市民化后能獲得與城市戶籍居民一樣的勞動技能而發生的人均教育、培訓支出等。此外，我國城鎮管理體制是以行政區劃級別為基礎，對于常住人口規模較大的經濟強縣和強鎮而言，這種以行政級別分配公共資源和管理權限的管理體制在很大程度上限制了公共服務能力，所以要進一步修改、完善設市標準，把常住人口規模作為設市標準和機構設置與人員編制的重要依據，并賦予各類城市與管理人口規模和經濟總量相適應的經濟社會管理權限和執法權限，強化對外來農民工的公共服務能力。

其次，企業要順應當地經濟發展水平的變化，提高外來人口的工資待遇和基本福利，為外來人口辦理基本的社會保險，以及分擔外來人口的保障房的成本支出，為其市民化提供基本保障。推進金融改革特別是農地金融的改革，完善外來人口土地的流轉機制，使農民“沉睡的土地”變成其市民化的自有資本，讓外來人口通過土地抵押進行小額融資解決創業和置業的需要。

在改革過程中，我們還要避免城鎮化淪為空洞的“造城運動”，在其中應重點防范以下誤區：一要防沒有產業支撐的城鎮化，否則只會讓新市民變成無業游民，新城變空城；二要防高負債造城，應避免地方政府債臺高筑，一定要防止地方政府缺乏長遠思考、寅吃卯糧、透支未來；三要防過度消耗生態環境資源，有些地方削山、填海，以破壞自然為代價去造城，這是極不可取的；四要防城鎮化的“房地產化”，避免過高、過快地推高房價，這樣只會讓更多農民失去土地，但又因過高的房價和房租而被擠出城鎮。

總之，“造城運動”光有表面上、物質上的高樓林立，不能從根本上提高老百姓的幸福感，不能解決真正的民生問題，也不利于新型城鎮化的健康發展。因此，一定要避免新型城鎮化淪為“造城運動”。

辜勝阻

經濟學博士，經濟學和管理學教授、博士生導師。現任全國人大常委、內務司法委員會副主任委員，民建中央副主席，武漢大學戰略管理研究院院長。