基于電子政務的政府機構改革探析

[摘 要] 本文從我國政府機構現存的弊端分析入手，重點探討了電子政務與官僚制的關系，雖然官僚制仍是政府機構的根基，但隨著電子政務的發展，政府機構改革的方向必將是構建一個與信息時代相適應的行政組織架構形態。

[關鍵詞] 電子政務； 官僚制； 信息化； 重構

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 012. 045

[中圖分類號] D630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）012- 0074- 02

正如李克強總理所說，改革貴在行動，喊破嗓子不如甩開膀子。隨著《國務院機構改革和職能轉變方案》的通過實施，預示著我國機構改革和職能轉變的大幕已經拉開，并將持續推進。電子政務作為信息時代的產物，就是運用電子化、信息化、技術化手段實施政府管理和服務工作，使各級政府機構的政務處理電子化。隨著信息化的來臨，政府機構的管理和服務必將大量運用計算機、網絡、通信等現代電子媒介和交流技術，以打破時空限制、條塊分割和層級區別，促進政府機構的重構和運作效率的提高，真正實現高效政府、規范政府、服務政府、廉潔政府的理念。

1 我國政府機構現存弊端分析

我國現有政府機構的組織形態是計劃經濟的產物，政府組織結構主要是矩陣制結構，即橫向職能制和縱向層級制的二維組合，這種二維架構容易導致條塊分割。橫向職能制的組織結構由橫向的若干部門構成，各部門行使不同的管理職能，部門之間相互獨立，只對上級領導負責。縱向層級制的行政組織系統由縱向的若干層次構成，每一下級層次對上一層次負責，每一部門在全國范圍內均構成一個相對獨立的縱向系統，在系統內部實施垂直領導。這樣的組織結構必然造成機構的重復設置，致使若干行政部門分割行使職責，資源行政配置，權力高度集中，同一事務多頭管理，政出多門，甚至彼此打架，相互掣肘。還有不少部門集決策與執行職能于一身，甚至是集決策、執行與監督職能于一身，導致權力部門化、利益部門化的現象出現。這種傳統的組織結構隨著政府管理職能的轉變和電子政務的推進，必然顯現出越來越多的弊端。

（1） 機構的重疊和冗員的過多，這已經成為我國政府機構為社會公眾所談及的最大詬病。以往為了適應工作發展的需要，成立了一系列的工作領導小組、協調委員會等，必然增設機構，配置人員。但隨著工作的結束，相關的機構和人員繼續存在，并沒有適時作出裁撤或調整。這樣政府機構日漸膨脹，人員也只增不減。毋庸諱言，對于政府機構改革，社會公眾關注撤并了哪些部門、人員如何安置等，這當然是政府機構改革當前面臨的最大問題。

（2） 權責不一致或者不夠明晰，導致部門之間推諉扯皮。當前政府機構中常常因為權責不一致，權責不夠清晰、政出多門、互相牽制、推諉扯皮、爭功諉過。這就是沒按照權責一致的原則來為政府機構作組織整體性規劃，從而一方面爭權，利用繁復的行政審批手續成為玩法弄權、借機牟利的工具，另一方面推責，養成消極保守的態度，降低公眾的信心，損壞政府的形象。

（3） 分層負責不足降低政府行政績效。官僚制要求相應層級賦予相應權力并一級對一級負責，但目前我國政府分層負責制并未能真正貫徹落實。這就造成很多一般性、常規性的事務工作都需要層層匯報請示，或者多個相關部門會簽處理。所以，這種分層負責不足的現象一方面嚴重影響行政效率和行政執行力度，另一方面也容易導致社會公眾對政府機構冗長的辦事流程不滿情緒。

2 電子政務與官僚制

所謂“官僚制”，又稱為“科層制”、“層級制”，主要是由馬克斯·韋伯構建的行政組織范式。這一范式強調： ① 在職能基礎上進行勞動分工； ② 嚴格規定等級層次結構；③ 運用規章制度明確劃分責權； ④ 人際關系非人性化；⑤ 工作程序系統化； ⑥ 以業務能力作為選拔提升的依據。其中，層級結構是該范式的核心。

西方的“重塑政府”意味著對傳統官僚制的挑戰，意味著在組織內部和組織周圍發生了革命性的變革。在組織外部，新技術時代特別是信息技術為代表的高科技正在日益改變和調整著各種社會關系。在組織內部，組織模型變得多樣化和復雜化。電子政務解構并重組著政府機構，政府組織結構由金字塔型逐漸向扁平化發展，政府組織的規模也將逐漸縮小。正如約翰·奈斯比特所說：“計算機將摧毀政治領域的金字塔”。他曾對網絡狀態下的政府寄予厚望，“我們建立等級森嚴的金字塔式的管理系統，是因為我們需要掌握下屬的去向以及他們完成任務的情況。而有了計算機幫助，我們可以采用平行聯系的方法重新設計我們的組織結構。”

但這是否就意味著在政府組織機構的設置上要“摒棄官僚制”，用新的行政組織范式將其取而代之。其實不可否認，官僚制仍是當前最有效、最流行和最成功的組織“元工具”。因為從運行情況來看，官僚制仍然是穩定且有效率的政府機構組織形式之一。官僚制在政府機構的重構中仍起主導作用，它需要的是與時俱進的修正，絕不會自動退出歷史舞臺。正如有學者預言，“當代任何一個國家的任何一次行政改革，不管它激烈、徹底到什么程度，都不可能根本廢除官僚制。”反過來，雖然目前官僚制仍是政府機構的根基。但電子政務至少為人們提供了對政府機構組織形態變革嶄新的理念，去推動政府機構改革和行政管理體制改革，這才是最重要的。

3 電子政務對政府機構的靜態重構

電子政務作為信息時代的產物，意味著政府管理方式的創新和政府職能的轉變。轉變政府職能則需要對政府組織結構進行重構。因此，電子政務必將與改變政府的組織結構緊密相聯，必將發揮促進行政組織重組的功能。電子政務對政府組織結構的靜態重構，主要體現在以下3個方面：

（1） 促進政府組織結構網絡化。按照傳統管理層次和管理幅度的劃分理論，官僚制政府采用的是金字塔型組織結構模式，政府自上而下分層級分部門來組建整體架構，高層政府壟斷信息，而下層政府和公眾至多只能掌握有限的局部信息。電子政務則推動政府組織結構向矩陣制組織結構轉變。矩陣制組織結構是一種縱橫交錯、四通八達的有效模式。電子政務充分運用通信、信息、網絡等現代技術，構建了一種新型的、開放的、互動的網絡信息傳播模式。信息可通過網絡在一切個體中平等地流動、快速地傳遞，甚至形成超越國界、超越時空的信息流。這就打破了傳統政府機構的組織界限，將集權式的管理模式過渡到全方位、多層次、多形式、多途徑的扁平管理模式。電子政務所具有的這種發散式的網絡傳播途徑，使中央政府的政令能夠暢通無阻地抵達最基層的政府機構；反之，最基層的反饋也能迅速地向上傳遞，同級政府部門之間不再被地理邊界或大門圍墻所阻隔，傳統垂直的組織層級信息傳遞功能被網絡所替代。

（2） 促進政府組織結構扁平化。現有金字塔型的政府機構的組織形態基本可以劃分為3個層級：① 位于金字塔的頂端的決策層；② 位于金字塔的底部的執行層；③ 介于二者之間的金字塔中部的管理層。這種管理模式在很大的程度上依賴著中間的管理層，既依靠他們處理政府內部的縱向信息流，又要通過他們對政府的活動進行協調和控制，其結果是中間管理層變得越來越臃腫，成為政府結構中最龐大的一塊。由于決策過分集中，剛性較大，對形勢和市場的變化作出及時和正確的回應相當困難。中間管理層是信息通信技術落后的產物，它的存在既減緩了信息傳遞的速度，又易造成信息的嚴重失真。電子政務通過現代技術的運用可以促進信息網絡化共享，大家通過網絡直接捕獲、收集、分享、處理、傳遞信息資源，中間管理層基于此完全可以裁減甚至取消，以實現決策層與執行層直接溝通，執行層與決策層的無縫銜接。

4 電子政務對政府機構的動態重構

電子政務不僅對政府機構的組織結構進行重構，而且將使政府機構的管理體制和運行機制得到變革和創新，推動政府機構的職能轉變，產生更為積極而深遠的影響。

（1） 推動政府機構功能多樣化。電子政務將改變過去政府機構單一的管理功能，推動政府機構向管理、服務、采購等多功能轉變。電子政務搭建的信息網絡可以使政府機構在指令傳遞、行政決策、調控監管等管理工作中，發揮更加高效、優質、務實的管理功能。電子政務也能提供信息平臺，讓社會公眾獲得真實、準確、全面、及時的自己需要的而且也可以了解的信息，保證社會公眾的知情權和參與權，保證公共服務的公正性和公平性。電子政務還能技術支持政府采購的信息化和公開化，不僅使政府機構的采購消費功能得以便捷實現，也通過網絡監管和信息公開避免腐敗問題的產生。

（2） 推動政府機構信息公開化。電子政務可以增加政府機構的透明度，真正貫徹落實《政府信息公開條例》，各級政府機構通過統一的信息服務平臺， 將權力交給機器，可以防止信息被少數人專用或有選擇性地公開，使每一個人都具有獲得政府提供信息服務的權力，使信息應用普及到社會各階層和每個地理區域，從而保證信息的公用性與透明度。社會公眾也可以通過在這個電子服務平臺上共享信息， 大大縮短政府與社會公眾之間的距離，通過信息的知曉、共享實現良性互動。

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