會(huì)澤縣縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革現(xiàn)狀及措施

[摘 要] 如何緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，為縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入應(yīng)有的活力，提高縣級政府基本公共服務(wù)能力，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，是我國財(cái)政經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域亟待解決的問題。本文結(jié)合會(huì)澤縣縣鄉(xiāng)財(cái)政體制運(yùn)行現(xiàn)狀，就縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革中的困難和問題提出幾點(diǎn)粗淺的看法。

[關(guān)鍵詞] 縣鄉(xiāng)；財(cái)政體制；改革；現(xiàn)狀；問題

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 12. 027

[中圖分類號] F812.7 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）12- 0045- 03

會(huì)澤縣是一個(gè)集深山區(qū)、石山區(qū)、冷涼地區(qū)、干熱河谷地區(qū)及泥石流滑坡地區(qū)于一體的國家扶貧工作重點(diǎn)縣，是云南省第三人口大縣。由于受自然生態(tài)條件和基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重落后等客觀因素制約，地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，縣鄉(xiāng)財(cái)政極為困難，“三農(nóng)”問題突出，債務(wù)包袱沉重，財(cái)源結(jié)構(gòu)單一，是我國中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)貧困縣中特別具有代表性的一個(gè)典型。

1 縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革取得的成效

分稅制財(cái)政體制改革以來，財(cái)政分配體制和稅收體制得到了規(guī)范與完善，稅收功能進(jìn)一步強(qiáng)化，有效地促進(jìn)了社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。地方政府組織收入、培植財(cái)源、當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性得到了廣泛調(diào)動(dòng)，地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)全面健康發(fā)展。

1.1 縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，地方產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化

分稅制改革以來，地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主動(dòng)性和緊迫性逐步提高，縣鄉(xiāng)政府積極貫徹中央、省、市出臺(tái)的稅收、產(chǎn)業(yè)調(diào)整等宏觀經(jīng)濟(jì)政策，國有企業(yè)改革成效明顯，財(cái)政資金穩(wěn)步退出經(jīng)營性領(lǐng)域，通過靈活運(yùn)用財(cái)政、稅收等經(jīng)濟(jì)政策，充分發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的作用，扶持和壯大了一批民營企業(yè)，多種所有制經(jīng)濟(jì)得到了健康發(fā)展。縣域經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，第一產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，第二、三產(chǎn)業(yè)增長較快，社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益明顯提高，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了階段性成果。

1.2 財(cái)源建設(shè)取得重大突破

分稅制管理體制規(guī)范了中央及地方財(cái)政收支的范圍，按“一級政府、一級財(cái)政”的原則和要求，從制度上強(qiáng)化了地方政府當(dāng)家理財(cái)?shù)穆氊?zé)，很大程度上克服了以前“等、靠、要”和“吃大鍋飯”的思想，縣鄉(xiāng)抓地方經(jīng)濟(jì)及財(cái)源建設(shè)的主觀能動(dòng)性大幅度提高，積極落實(shí)上級制定的稅收優(yōu)惠政策，加大招商引資力度，大力培植支柱產(chǎn)業(yè)，發(fā)展非公經(jīng)濟(jì)。

1.3 財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和支出管理合理、規(guī)范

分稅制改革后，縣鄉(xiāng)財(cái)政支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式逐步從資金支持轉(zhuǎn)向政策鼓勵(lì)和指導(dǎo)，財(cái)政資金從經(jīng)營性領(lǐng)域逐步退出轉(zhuǎn)向加大對公共服務(wù)領(lǐng)域的投入，以改善公共服務(wù)水平，改善投融資環(huán)境吸引外商來縣鄉(xiāng)投資，以大項(xiàng)目帶動(dòng)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)大發(fā)展。財(cái)政資金重點(diǎn)向社會(huì)保障、農(nóng)業(yè)、教育、科技等民生方面加大投入，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，社會(huì)保障能力顯著提高，財(cái)政支出規(guī)模逐年擴(kuò)大。

1.4 支農(nóng)、惠農(nóng)政策落實(shí)到位、成效明顯，農(nóng)民收入穩(wěn)定增長

農(nóng)業(yè)是地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和根本。“十五”、“十一五”期間，國家加大了對“三農(nóng)”的投入力度，農(nóng)村綜合改革、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、退耕還林、天然林保護(hù)工程、農(nóng)民生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)村一事一議、農(nóng)村道路建設(shè)、新農(nóng)村建設(shè)補(bǔ)助等一系列涉農(nóng)、惠農(nóng)政策的逐步落實(shí)，貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境及貧困群眾的生產(chǎn)生活條件得到了極大改善，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民收增，推動(dòng)了新農(nóng)村建設(shè)和縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“三農(nóng)”問題得到一定程度的緩解。全縣森林覆蓋率、農(nóng)村耕地面積逐年增長，縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力增強(qiáng)。

2 縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革過程中存在的主要問題

2.1 縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)與財(cái)權(quán)高度不對稱

分稅制財(cái)政體制改革，在財(cái)權(quán)上規(guī)范了中央與地方的收入分配關(guān)系，調(diào)整了各級政府間財(cái)政收入的分配結(jié)構(gòu)，中央、省級等高層政府所占比重較大，縣層政府所占比重迅速下降。

2.2 轉(zhuǎn)移支付制度不夠規(guī)范

近年來，上級轉(zhuǎn)移支付力度不斷加大，涉及教育、醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)林水、公共安全等方面，各種轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助的向下轉(zhuǎn)移對促進(jìn)縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展起到了不可或缺的重要作用。但在體制運(yùn)行中也存在諸多不完善的地方。

2.3 體制上解辦法不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求

①基數(shù)核定過低，應(yīng)根據(jù)財(cái)政發(fā)展現(xiàn)狀適當(dāng)調(diào)整。我省體制上解一直沿用1994年核定的收入基數(shù)，貧困地區(qū)由于財(cái)力基礎(chǔ)薄弱，收入基數(shù)核定過低，上解支出較大，會(huì)澤縣2011年超收入上解達(dá)5 589萬元，占地方一般預(yù)算收入的7.96%。②收入逐級上解，縣鄉(xiāng)政府組織收入的積極性受挫。由于政府層級過多，收入逐級上解，加重縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，2008年曲靖市出臺(tái)體制調(diào)整政策，對超2007年收入基數(shù)部分收入上解市級15%，2011年會(huì)澤縣上解市級超收入上解支出達(dá)3 230萬元，占地方一般預(yù)算收入4.6%。收入超基數(shù)上解省、市支出占地方一般預(yù)算收入的12.56%。

2.4 稅收征管體系有待完善，稅收成本過高

按現(xiàn)行稅收征管體系，地方政府對國稅、地稅部門沒有直接管理權(quán)，不便于日常監(jiān)管，縣鄉(xiāng)政府要完成上級下達(dá)的收入任務(wù)，最終落實(shí)到稅務(wù)部門，除需支付正常代征代扣手續(xù)費(fèi)外，不得不以各種稽查辦案補(bǔ)助、責(zé)任獎(jiǎng)、工作經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助等政策，充分調(diào)動(dòng)稅務(wù)部門應(yīng)收盡收的積極性，致使稅收成本過高。

2.5 稅源單一，縣鄉(xiāng)增收后勁不足

分稅制改革后，留歸縣鄉(xiāng)政府的稅收基本是稅源分散、穩(wěn)定性差、征收成本高的小稅種，增收潛力小。且上級政府對縣鄉(xiāng)稅收的分享比例或上解項(xiàng)目有提高和增長的趨勢，留給地方財(cái)政收入總量的增長受到抑制，對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)本就極度困難的財(cái)政無疑是雪上加霜。由于工業(yè)基礎(chǔ)的薄弱，骨干企業(yè)和高附加值、高稅率產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重缺乏，收入渠道過窄且不穩(wěn)定。

2.6 法定支出增長指標(biāo)及硬性配套加重地方支出壓力

上級有關(guān)部門、法律規(guī)定，財(cái)政對農(nóng)業(yè)、科技、教育、公共安全的投入必須高于經(jīng)常性財(cái)政收入的增長比例，有關(guān)部門的經(jīng)費(fèi)達(dá)標(biāo)要求和考核制度，以及要求地方的各種硬性配套制度，讓已十分困難的縣鄉(xiāng)財(cái)政無所適從。為達(dá)到上級相關(guān)部門要求，爭取到上級配套補(bǔ)助，縣鄉(xiāng)政府不得不千方百計(jì)按上級要求逐項(xiàng)落實(shí)，但導(dǎo)致的結(jié)果：①加大縣鄉(xiāng)財(cái)政負(fù)擔(dān)，②資金沒有發(fā)揮應(yīng)有的效益，相當(dāng)一部分資金不得不用在接待上級部門頻繁的檢查驗(yàn)收工作上。

3 進(jìn)一步完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的建議

盡管我國分稅制財(cái)政體制改革取得了顯著成效，但也存在諸多問題。針對存在的問題，結(jié)合會(huì)澤縣縣情及財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀，提出幾點(diǎn)建議。

3.1 建立規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付分配及管理制度

由于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付分配缺乏科學(xué)的分配管理機(jī)制，分配過散，管理部門過多，致使專項(xiàng)撥款資金使用效益并不明顯，監(jiān)管功能缺失，資金浪費(fèi)、腐敗現(xiàn)象屢禁不止。建議從以下方面采取措施：①制定專門的政府間轉(zhuǎn)移支付制度法規(guī)，或在《預(yù)算法》中增加相應(yīng)條款，為規(guī)范轉(zhuǎn)移支付分配和使用等方面提供強(qiáng)有力的法律保障。②對專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助合理分類整合，明確各部門在資金分配和管理中的職能，避免資金多重管理、多重分配。③適當(dāng)加大均衡性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和力度，減少對下級財(cái)政支出的政策干預(yù)和直接領(lǐng)導(dǎo)。④加大對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是國家級重點(diǎn)扶貧縣的轉(zhuǎn)移支付力度。⑤引入公示制度，公開轉(zhuǎn)移支付分配標(biāo)準(zhǔn)、計(jì)算辦法和因素，賦予基層政府知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)，提高分配制度的科學(xué)化、規(guī)范化、透明化。

3.2 適時(shí)調(diào)整體制基數(shù)核定標(biāo)準(zhǔn)

①由于體制有關(guān)收入上解基數(shù)核定過低，不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，建議可根據(jù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)運(yùn)行現(xiàn)狀，予以適當(dāng)調(diào)整，使政府間上解、返還制度更科學(xué)、合理、規(guī)范。②適當(dāng)提高中央“兩稅”返還比例或基數(shù)。

3.3 加大化債轉(zhuǎn)移支付力度，幫助地方化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

為切實(shí)緩解縣鄉(xiāng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也進(jìn)一步規(guī)范和遏制地方政府新債規(guī)模，對地方政府性債務(wù)進(jìn)行分類處置，①因上級政府出臺(tái)政策，地方舉債實(shí)施的項(xiàng)目形成的債務(wù)，上級政府給予一定補(bǔ)助。②因縣鄉(xiāng)政因發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，盲目擴(kuò)大投資，超標(biāo)建設(shè)辦公業(yè)務(wù)用房及各種“政績工程”、“形象工程”形成的債務(wù)，由縣鄉(xiāng)政府通過發(fā)展經(jīng)濟(jì)等方式自行解決。

3.4 加大環(huán)境污染治理，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力

①中央投入應(yīng)成為環(huán)境污染整治工作經(jīng)費(fèi)的主要來源，并給予污染治理工作必要的技術(shù)和政策指導(dǎo)，加強(qiáng)立法，加大對環(huán)境污染企業(yè)的違法行為的懲治力度，建立責(zé)任追究制，保護(hù)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。②為保護(hù)資源、防止資源過度開采，適度提高資源稅稅率，發(fā)揮稅收的杠桿作用。

3.5 加大“三農(nóng)”投入，強(qiáng)化支農(nóng)資金監(jiān)管

近年來，中央和地方對農(nóng)業(yè)投入逐年增加，“三農(nóng)”問題和矛盾得到一定程度的緩解，但農(nóng)村貧困最根本的問題仍然存在。以會(huì)澤縣為例，從分稅制以來，經(jīng)過全縣廣大人民群眾的共同努力，在上級黨委、政府的關(guān)心幫助下，農(nóng)民溫飽得到了基本解決。從支農(nóng)資金支出現(xiàn)狀分析，會(huì)澤縣支農(nóng)資金管理規(guī)范、落實(shí)到位，但由于農(nóng)業(yè)資金安排過于分散，特別是畜牧產(chǎn)業(yè)資金，資金使用效率得不到充分發(fā)揮，亦不利于資金監(jiān)管。建議中央、地方政府組織相關(guān)權(quán)威部門對“三農(nóng)”工作進(jìn)行全面普查，摸清我國各地方農(nóng)村實(shí)際情況，探索新思路、新方法，按經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，分別制訂扶持方案，整合農(nóng)林水各部門資金，本著“大項(xiàng)目帶動(dòng)大發(fā)展”的原則，集中財(cái)力辦大事，切實(shí)增加農(nóng)民收入、拓寬農(nóng)民增收渠道，從根本上解決制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題和矛盾。

3.6 擴(kuò)大農(nóng)村公共財(cái)政履蓋面

由于長期以來公共財(cái)政在農(nóng)村方面的嚴(yán)重缺位，農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施滯后，農(nóng)民生活困難，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活條件差，農(nóng)民醫(yī)療、養(yǎng)老等保障程度低。建議中央加大農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)和資金投入，拓寬農(nóng)村享受醫(yī)療保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)等惠民政策范圍和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，讓農(nóng)民病有所醫(yī)，老有所養(yǎng)，逐步縮小城鄉(xiāng)差別，保障農(nóng)民合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村全面實(shí)現(xiàn)。

3.7 取消法定支出增長硬性規(guī)定

由于上級出臺(tái)各種支出增長硬性規(guī)定和縣級資金配套制度，加重了縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)壓力，嚴(yán)重干擾地方政府財(cái)政資金分配的自主權(quán)，造成地方財(cái)政支出“越位”和“缺位”現(xiàn)象，地方發(fā)展需要投入的方面得不到足額保障，有關(guān)部門資金過剩，使用效率低。建議根據(jù)社會(huì)事業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，取消部分法定支出增長硬性規(guī)定和縣級配套制度。