政府投資工程項目內(nèi)部控制的問題與對策

[摘 要] 近年來，城市建設(shè)工作的重點不斷地轉(zhuǎn)移到城市基礎(chǔ)設(shè)施等民生工程項目上來，政府投資項目范圍逐步拓寬，投資規(guī)模日益加大，因此加強對政府重大投資工程項目的預(yù)算與管理，尤其是加強政府投資工程項目內(nèi)部控制就成為擺在政府投資項目面前的一項重要而緊迫的任務(wù)。本文從政府投資工程項目內(nèi)部控制現(xiàn)狀入手，深入分析政府投資工程項目中存在的內(nèi)部控制問題，并有針對性地提出了加強內(nèi)控的對策與建議。

[關(guān)鍵詞] 政府投資；工程項目；內(nèi)部控制；對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2013 . 12. 009

[中圖分類號] F239.45 [文獻標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2013）12- 0018- 03

1 政府投資工程項目內(nèi)部控制存在問題分析

隨著政府投資機制的不斷改革，政府對投資行為的管理日益正規(guī)化、科學(xué)化、規(guī)范化。但由于傳統(tǒng)因素的干擾與限制，政府在投資工程項目管理模式與監(jiān)督機制方面還有待于進一步改進與完善。政府投資工程項目大部分屬于公共性事業(yè)，關(guān)乎百姓民生。由于工程項目具有周期長、資金投入大、涉及部門多等特點，導(dǎo)致政府投資工程項目管理內(nèi)控方面仍然存在諸多問題。

1.1 內(nèi)部環(huán)境方面存在問題分析

目前政府投資工程項目內(nèi)部環(huán)境問題主要表現(xiàn)在以下2個方面：①組織機構(gòu)不健全。表現(xiàn)在項目獨立監(jiān)管機構(gòu)缺失，大多數(shù)投資項目只設(shè)臨時性的項目管理辦公室對工程進行代管，機構(gòu)內(nèi)部也不設(shè)立審計部門，不能實現(xiàn)對工程項目的全方位有效監(jiān)管，致使內(nèi)部控制過程流于形式。②管理人員素質(zhì)參差不齊，管理水平低下。由于該機構(gòu)是一個臨時性的機構(gòu)，機構(gòu)中人員屬臨時抽調(diào)的工作人員，無足夠經(jīng)驗和力量去承擔(dān)項目的管理，造成了管理過于粗放，對先進的施工技術(shù)難以把握和控制，從而導(dǎo)致工程質(zhì)量以及安全沒有保障，其專業(yè)勝任能力有待提高。

1.2 風(fēng)險評估方面存在問題分析

風(fēng)險評估方面存在的問題表現(xiàn)在以下2個方面：①工程項目無內(nèi)部控制流程設(shè)計。沒有編制出一套科學(xué)的流程設(shè)計，致使在項目執(zhí)行過程中出現(xiàn)了無章可循、無法可依、缺乏協(xié)調(diào)、效率低下、相互推諉等現(xiàn)象。同時職責(zé)分工不清、授權(quán)不明、工程執(zhí)行力弱化，也給工程項目帶來了潛在的風(fēng)險。②工程項目的投資額大多采取銀行先貸款，政府后償還的模式，但若在工程項目的建設(shè)中出現(xiàn)任何問題，銀行就有可能暫停其借款，此時工程將面臨資金短缺的風(fēng)險。

1.3 控制活動方面存在問題分析

工程項目單位雖然也制定了內(nèi)部控制制度，但工程中的一些崗位和職務(wù)沒有執(zhí)行不相容崗位相分離原則，致使內(nèi)部控制環(huán)境弱化，在關(guān)鍵環(huán)節(jié)上存在較多問題，導(dǎo)致合同管理失控，如招投標(biāo)違反“公平、公正、公開”的原則，形成虛假招標(biāo)；在付款方式上也存在著弊端，由財政直接付款給建設(shè)單位，建設(shè)單位再付款給施工和監(jiān)理單位，建設(shè)單位權(quán)力過大，工程款不按進度撥付，工程質(zhì)量不過關(guān)等等。這些問題直接影響著項目的資金管理及使用，在付款方式上存在著弊端，就會導(dǎo)致舞弊行為的發(fā)生。

1.4 信息、溝通與監(jiān)督方面存在的問題分析

信息與溝通是工程項目控制系統(tǒng)中十分重要的一環(huán)，它在各階段的控制程序中起著橋梁的作用，如果在任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，就有可能導(dǎo)致整個控制體系失效，因而控制信息是否有效、及時地傳遞和溝通是非常關(guān)鍵的一個控制環(huán)節(jié)。工程項目管理辦公室沒有設(shè)專人對信息、溝通加以管理，直接導(dǎo)致在各個階段中出現(xiàn)信息滯后，且傳遞不及時的現(xiàn)象。

2 完善政府投資工程項目內(nèi)部控制體系設(shè)計對策

2.1 加強內(nèi)部環(huán)境體系建設(shè)

2.1.1 健全組織機構(gòu)，推行政府投資工程建設(shè)管理改革

基于工程是臨時機構(gòu)管理，政府應(yīng)成立相對固定的專門機構(gòu)——政府投資工程管理公司，實行工程 “代建制”，代理該類工程的項目建設(shè)，代為行使政府管理職責(zé)。依靠專業(yè)管理人員，實行專業(yè)化管理。政府投資工程管理公司的主要職責(zé)是代表政府行使在建期間的管理職能，負責(zé)政府投資工程的建設(shè)組織過程實施。推行政府投資工程建設(shè)管理改革，其宗旨就是對政府投資的工程建設(shè)組織實施方式進行的改革，按照“投資、建設(shè)、使用、監(jiān)督”相分離的原則，建立權(quán)責(zé)明確、制約有效、科學(xué)規(guī)范，社會化運作的管理體制和運行機制。

2.1.2 加強業(yè)務(wù)人員的學(xué)習(xí)與培訓(xùn)，提高管理人員的專業(yè)管理能力

高素質(zhì)專業(yè)的管理隊伍是工程項目管理的基礎(chǔ)，相關(guān)部門應(yīng)加大力度進行崗位培訓(xùn)，保證內(nèi)部控制的從業(yè)人員具有足夠的專業(yè)勝任能力，以此提高內(nèi)部控制的執(zhí)行力，從而為工程項目順利與平穩(wěn)運行提供保障。

2.2 加強風(fēng)險評估體系建設(shè)

建立一套科學(xué)、完整的內(nèi)部控制流程設(shè)計，加強項目階段管理，降低融資風(fēng)險。要增強階段性觀念，針對項目周期的各個階段的特點加以管理。在管理手段上，建立融資風(fēng)險管理信息系統(tǒng)，提高風(fēng)險的管理效率和質(zhì)量；要加強對政府項目風(fēng)險管理人員的培訓(xùn)、考核，以此降低融資風(fēng)險。

2.3 加強控制活動體系建設(shè)

2.3.1 完善撥款方式

工程項目的付款方式目前大多是由財政部門下?lián)芙o項目辦的，然后由項目辦撥付給施工和監(jiān)理方，應(yīng)改為由財政部門委派財務(wù)總監(jiān)對財政資金進行有效監(jiān)管。根據(jù)合同，依據(jù)其形象進度將工程款直接撥付給施工和監(jiān)理方。

2.3.2 完善不相容崗位上的職責(zé)分工

工程項目的申請與審批、項目建議書的編制與審批，應(yīng)由不同的人員來完成。可行性研究的執(zhí)行、研究報告的編制、審查評定、方案的制訂同審核，招標(biāo)的組織實施與監(jiān)督等都應(yīng)由不同的人員來完成；對工程項目合同中的崗位分工控制，一般包括合同的談判、簽訂、執(zhí)行、監(jiān)督和檔案管理等過程，工程項目合同在履行過程中期限較長，因此使得控制在合同的整個過程中尤為重要。

2.3.3 執(zhí)行事中控制原則

通過施工現(xiàn)場記錄對成本進行周度、月度等實時分析，找出成本差異的原因，采取措施以防止工程項目成本失控。加強對材料消耗上的控制，材料成本占工程總成本的主要組成部分。在施工過程中，建立定額管理系統(tǒng)，每項工程材料發(fā)放實現(xiàn)限額管理，同時控制材料采購價格、降低存貨成本，以保持最優(yōu)的材料儲備；要降低成本、保障工期、質(zhì)量的技術(shù)措施，則應(yīng)采取新技術(shù)、新工藝以及先進的施工方法，避免重復(fù)和無效勞動。

2.3.4 完善工程項目的立項程序

①應(yīng)完善項目建議書的編制與審批。工程項目建議書是由政府對準(zhǔn)備建設(shè)項目提出的大體輪廓性設(shè)想和建議。主要確定擬建項目的必要性和是否具備建設(shè)條件以及擬建規(guī)模等，是為進一步研究論證工作而提供的依據(jù)。從完善項目建議書的編制內(nèi)容、編制單位、完善項目建議書的審批方面入手。②應(yīng)完善可行性研究報告的編制與審批。可行性研究工作是在項目建議書的基礎(chǔ)上進行的。可委托或招標(biāo)具有相關(guān)專業(yè)技術(shù)能力的中介機構(gòu)來編制，但必須要嚴格審查這些中介機構(gòu)的資質(zhì)，主要是從專業(yè)勝任能力和是否具備良好的信譽上審查，并報國家計委備案。委托或招標(biāo)方案應(yīng)符合國家的法律規(guī)定，確保委托或招標(biāo)過程中公平、公正、公開，嚴防出現(xiàn)招標(biāo)過程中的舞弊行為。③應(yīng)完善工程的勘察設(shè)計招標(biāo)控制。項目辦應(yīng)采用公開招標(biāo)的方式，擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)資質(zhì)的承包單位和監(jiān)理單位，規(guī)范工程招標(biāo)的開標(biāo)、評標(biāo)以及定標(biāo)，不得將應(yīng)由一個承包單位完成的工程肢解成若干部分發(fā)包給其地的承包單位。項目辦應(yīng)當(dāng)組織工程、財務(wù)、技術(shù)等部門的相關(guān)專業(yè)人員或委托具有相應(yīng)資質(zhì)的中介機構(gòu)對其編制的概預(yù)算進行審核把關(guān)，工程項目的概預(yù)算只有按照規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)后方可執(zhí)行。

2.3.5 完善工程項目施工階段管理程序

由于工程項目辦在工程項目的施工階段主要起到控制、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，因而所采取的控制措施就要從總體上進行把握，具體的控制環(huán)節(jié)包括以下的幾個方面：

（1）是對招標(biāo)與合同的控制。工程項目在施工招標(biāo)上的控制。在投標(biāo)資格審查上，工程項目經(jīng)理必須安排專人進行詳細核查，其核查的主要內(nèi)容包括：①投標(biāo)人財務(wù)狀況、下一年度財務(wù)預(yù)測報告、近兩年經(jīng)審計的財務(wù)報表、開戶銀行的名稱和地址、申請單位的開戶銀行還應(yīng)出具招標(biāo)單位可查證的授權(quán)書以及近5年平均完成的投資額；②擬參與的主要管理人員情況；③近3年來所承建的已完工程和在建工程情況；④到目前為止所涉及的訴訟和仲裁情況。

（2）是對工程項目的成本控制，由于影響項目成本的因素較多，因此項目成本的控制和監(jiān)督就要從組織、合同、技術(shù)、經(jīng)濟等幾方面來加以控制。

（3）是對管理人員的控制。要求具有較好的協(xié)調(diào)溝通能力、專業(yè)勝任能力以及解決問題能力的管理人員，深入施工現(xiàn)場，做到發(fā)現(xiàn)問題，及時地解決問題，這樣才能確保工程的正常進行，工程質(zhì)量也將得以保證，同時也便于工程領(lǐng)導(dǎo)及時準(zhǔn)確地掌握工程進展情況。

（4）是對工程監(jiān)理的控制。對監(jiān)理單位選擇的審核控制。在選擇監(jiān)理單位時，要特別注意選擇那些知名度高的監(jiān)理單位，這樣才能在工程的進度、工程的質(zhì)量以及在工程成本方面實施有效的控制。項目辦應(yīng)當(dāng)實行嚴格的工程監(jiān)理制度并下放管理權(quán)力。項目辦應(yīng)要求工程監(jiān)理單位依照國家的法律法規(guī)及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對施工單位在施工的質(zhì)量、工期、進度、資金使用和安全等方面實施監(jiān)督。如果工程監(jiān)理不到位，則可能導(dǎo)致工程質(zhì)量低劣，為了確保監(jiān)理工程師監(jiān)督管理到位，項目辦應(yīng)下放管理權(quán)力。提高監(jiān)理成效，杜絕“轉(zhuǎn)包”問題。針對當(dāng)前的“轉(zhuǎn)包”現(xiàn)象，監(jiān)理工程師應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮其監(jiān)理職能，從質(zhì)和量的2個方面來加以分析，確定中標(biāo)人是否存在轉(zhuǎn)包現(xiàn)象。對原材料在進入工地前報審以及取樣檢驗制度。監(jiān)理單位要嚴格執(zhí)行原材料進入工地前的報審和取樣檢驗制度，是從原材料的源頭上進行的把關(guān)。要求監(jiān)理工程師執(zhí)行旁站、巡查制度。項目辦應(yīng)經(jīng)常對現(xiàn)場的實物質(zhì)量進行隨機抽查，同時還應(yīng)抽查監(jiān)理工程師的現(xiàn)場旁站、巡查到位情況，若發(fā)現(xiàn)監(jiān)理工程師未按規(guī)定執(zhí)行旁站或驗收的簽證不齊全，應(yīng)向監(jiān)理單位嚴肅地提出并予以適當(dāng)處罰，同時還應(yīng)追究當(dāng)事人的責(zé)任。

2.3.6 加強工程項目竣工階段的管理

項目辦在收到施工單位的工程竣工報告后，應(yīng)當(dāng)及時編制竣工決算，并開展竣工決算審計，辦理竣工驗收手續(xù)。同時還應(yīng)當(dāng)建立完工項目的評估制度，重點評價工程項目預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)情況以及項目投資效益等，以此作為績效考核和責(zé)任追究的依據(jù)。在工程項目的竣工決算環(huán)節(jié)涉及到2方面的內(nèi)容：竣工的決算和竣工的決算審計。

2.4 完善信息溝通及監(jiān)督體系

2.4.1 建立完善的信息溝通體系

作為政府投資的工程項目，其規(guī)模大都是相當(dāng)龐大的，因此在信息的生成和傳遞上就顯得格外的重要。項目辦應(yīng)設(shè)專人來做這項工作，按具體需要識別并選擇使用者的信息需求，在此基礎(chǔ)上進行收集、加工以及處理這些信息，信息報告應(yīng)當(dāng)簡單明了，通俗易懂、便于各層面的工作人員掌握相關(guān)信息，正確履行職責(zé)。

2.4.2 建立完善的監(jiān)督體系

工程項目管理機構(gòu)應(yīng)成立內(nèi)部審計部門，強化審計監(jiān)督，對工程進行全方位的監(jiān)督，并對其內(nèi)部控制的實施效果進行評估。包括事前審計、事中審計和事后審計。

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