環保公益訴訟應重視引導公民參與

從實踐來說，中華環保聯合會雖然是一家覆蓋面廣的全國性社團，但由于它歸環保部主管，“半官半民”的身份導致其參與公益訴訟的有效性、公信力都會受到更多的質疑。況且，壟斷公益訴訟的“特權”，要么會“不作為”，要么就容易產生“權力尋租”，滋生腐敗。

近日，正在修訂的《環境保護法》二審稿中的一條規定引起了各方強烈質疑，“對污染環境、破壞生態、損害社會公共利益的行為，中華環保聯合會以及在省、自治區、直轄市設立的環保聯合會可以向人民法院提起訴訟”，這一規定被很多人視為由中華環保聯合會壟斷公益訴訟，可能對環境治理帶來很大負面作用。

一件事一旦和“壟斷”掛上鉤，當然是很容易受到非議的，不過，就這條規定而言，形成“壟斷”應當不是初衷，它其實是為了與今年起開始施行的新《民事訴訟法》相銜接而修訂的。新民訴法規定，對于侵害環境的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，但根據近年來的實踐，由于環保公益訴訟的主體一直不明確，導致基層法院經常不予立案，實際上公益訴訟難有作為。

訴訟主體缺位一直是公益訴訟制度面臨的最大難題，但這次直接把訴訟主體規定為中華環保聯合會，確實有點“矯枉過正”了。正如很多業內人士所言，這樣的規定首先不符合立法精神，法律單獨賦予某一家機構以訴訟特權，這違背了最起碼的“法律面前人人平等”的原則。

從實踐來說，中華環保聯合會雖然是一家覆蓋面廣的全國性社團，但由于它歸環保部主管，“半官半民”的身份導致其參與公益訴訟的有效性、公信力都會受到更多的質疑。況且，壟斷公益訴訟的“特權”，要么會“不作為”，要么就容易產生“權力尋租”，滋生腐敗。

由一家機構“包攬”公益訴訟，更不利于全社會參與到環境治理的過程中來。環保監督和治理涉及到非常多的領域，中華環保聯合會縱使再“神通廣大”，也不可能兼顧到這么多方面，有這么多人員和精力來完成這么多公益訴訟。

相反，如果全國各類環保組織、社團都能夠有平等的資格參與到公益訴訟中來，則能夠有效發揮各家機構的優勢，同時讓環保機構之間形成良性競爭的局面，這樣將大大提高環保公益訴訟的“質量”，有利于環保組織的成長。況且，由于這些民間組織和媒體、公眾有著良好的互動關系，他們調查、舉證、募資等一系列過程，無疑也是帶動社會公眾提高環保意識、增長環境知識的過程。

對于有些立法者擔心放開公益訴訟主體資格可能會導致“濫訴”，這無異于“乞丐擔心糖尿病”，且不說提起環境公益訴訟專業性強，投入非常大，動輒數十萬甚至上百萬元，官司不是想打就能打的，更重要的是，中國在公共領域的問題是法律意識太單薄，打官司的人太少，而吸引公眾參與最好的辦法就是創造公正、透明的司法環境，讓大家有意愿、有條件去打官司。

在歐美發達國家，對于環境訴訟，已經形成了直接利益關系人提起訴訟和公益訴訟相結合的局面，而且公益訴訟的主體并無身份限定，這樣才形成了“人人監督”的局面；對于中國來說，直接利益關系人的訴訟意識還太弱，和污染方進行博弈的能力還不夠，推動公益訴訟是現實可行的方案，各地方法院也在這方面進行了一些嘗試，這些都是被業內所肯定的。

《環境保護法修正案》離正式出臺還有幾個月時間，修正案的草案全文目前也還沒公布，當下的探討已經反映了公眾積極參與環境治理的訴求，立法者應當考慮到這些訴求。我們不能期望現在就具體到每個公民都可以提起公益訴訟，這畢竟還缺乏現實基礎，但是，堅持讓更多人參與到環境訴訟中來的方向不能改變，當下需要的不過是制定更多的配套制度措施，包括更大膽、更開放的司法嘗試。