環保體制改革需要“大部制”

剛剛舉行的第十八屆三中全會提到要加快生態文明制度建設，這是很好的構想，其中特別提出要改革生態環境保護管理體制，我個人認為這點非常重要，并愿意就這個問題做深入的探討。

我們當前的環保管理體制有什么問題呢？現行的《環境保護法》是1989年發布的，它規定“地方各級人民政府，應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量”，從當時的情況來說，它使得環境質量在總體上有了責任主體，自有其意義，但這么多年過去，國家的經濟發展水平、污染情況都有了很多變化，這一規定就不那么適應了。

所謂地方各級政府負責，也就是縣、市一級都要對環境質量負責，但實際上是很難做到的。以北京為例，海淀區能對海淀的空氣質量負責嗎？海淀區把空氣污染源治理得很好，海淀空氣就干凈了嗎？當然不是。同理，門頭溝和石景山區把自己的河段管好了，永定河就能干凈嗎？顯然也不是。另一個問題在于，如果某個區縣努力做環保，但區外的人會有享受，同時自己要多付出成本，那么動機馬上就會減弱。也就是說，縣市一級政府對環境質量既負責不了，有時也缺乏足夠的動力。此外還存在代際問題，政府幾年一屆，區縣領導會有長久的打算嗎？

具體到我們的管理體制，如北京市環保局，下面設了好幾個處，還有如機動車排放管理中心、環境科學研究院這樣的事業單位，而各個區縣跟北京市環保局的行政設計也大體相同。從行政上來說，只要是研究北京的空氣污染問題，就要把區縣環保局及所屬機構召集起來共同會商，這樣多費事！包括研究機構、監測站，都是財政獨立的事業機構，如果是例行的事可以配合做，但如果有新的工作，政府沒有預算，這事怎么處理？每次都要做預算嗎？這樣的管理和協調成本太高了。

那么，我們是否可以成立一個“空氣質量分局”，把北京市所有管空氣質量的事都放到一塊，由一個部門一管到底？這就有點像“大部制”，監管職責收攏到一個部門，管理、協調成本就會迅速減少。同時，由于監管工作不再受區、縣政府干預，環保中廣受詬病的地方保護主義就不存在了，也解決了地方政府關于經濟發展和環保“左右手互搏”的問題。

機構的歸攏還會促進監管的精細化、專業化。原來一個人要管好幾件事，現在校車、化工廠、發電廠都分別交由一個人管理就行了，幾年下來這個人會對這件事了如指掌。專業化會降低成本，同時提升監管效率，50個人就可能比原來100個人還治理得好。

水資源監管也是如此，河流有上下游，有左右岸，分開也沒辦法監管好，所以可以設立一個水資源管理部門一管到底。對于各個省來說，可以根據地域情況，決定是否在市一級設立分支機構，但不是設立另一級行政部門。

這樣的管理體制并不是我的發明，美國有這樣的環境治理經驗。美國最早也是各個州、各個城市監管，后來發現不行，就把空氣治理的職責都劃到了聯邦政府，對污染源發放的許可證是聯邦的許可證，而不是州的許可證。管理體制調整后，美國的空氣才迅速改善。我們并不是說美國的做法都是好的，但是今天中國所處的階段、面臨的環境問題和美國有很大相似性，是可以借鑒的。

大家可能會擔心，當監管權力集中以后，誰來監督他們的工作？這必須依賴信息公開，污染源、執法情況都要詳細公開，只有全面的信息公開才是監督的唯一辦法，對于各個領域都是如此。有信息公開才有公眾參與，公開后可以進行第三方評估，對監管的成效進行評價。

我認為，管理體制改革是當前最重要的問題之一，已經到了必須解決的時候。當前的污染問題非常復雜，污染源眾多，我們要依賴科學的、高效的、專業化的監管來解決這些問題，而我們的人才儲備、技術發展已經為管理體制改革做好了準備。